جهاني شدن و اقتصاد بين الملل

اقتصاد سياسي جهاني شدن(قسمت دوم)

 

 

 

تأثير جهاني شدن بر تحول نقش اقتصادي دولت در نظام بين الملل

 

اشاره:

در قسمت اول مقاله «اقتصاد سياسي جهاني شدن : آيا گذشته مي‌‌تواند بيانگر زمان حاضر باشد» كه درخبرنامه شماره 44 (اسفند 1381) به چاپ رسيد تاريخچه و تحولات اين فرايند تا دهه 1970 مورد بررسي قرار گرفت. در اين قسمت از مقاله، مرحله چهارم اين فرايند كه از اجماع واشنگتن به بعد جريان مي‌يابد مورد بررسي قرار گرفته است .

 

*********

مرحله‌چهارم: آغاز‌مديريت‌معاصر: اجماع واشنگتن، دولت‌ومحدوديتهاي‌اقتصادگرايي

از نظر بسياري از ناظران و صاحبنظران ، افزايش و گسترش چشمگير جهاني شدن در ربع آخر قرن بيستم از عملكرد بازار سرچشمه گرفته است و در اين چارچوب ، «بازار» در مقابل «مديريت» قرار مي‌گيرد. هرگاه «مديريت» پا به ميدان گذاشته ، عمدتاً تأثيري منفي به جا گذاشته است. ولي حتي در افراطي ترين برداشتهاي نوليبرالي درباره جهاني شدن اقتصادي – آنچه در دنياي پس از جنگ در نيمه اول دهه 1990 مشاهده كرديم- چنين قطب بندي افراطي همواره گمراه كننده بوده است. همان طور كه كارل پولاني مدتها قبل اشاره نمود، بازارها همواره تابع و محصول شرايط اجتماعي بوده‌اند.

با گسترش سريع بازارهاي مالي جهاني و مقررات‌زدايي از آنها در دهه گذشته در اثر پيشرفتهاي تكنولوژي و ارتباطات كه باعث افزايش مبادلات مالي از حدود 200 ميليون دلار در روز در اواسط دهه 1980 به 5/1 تريليون دلار در روز در اواخر دهه 1990 شد، دچار اين تصور شديم كه قدرت بازار كاملاً از حاكميت دولت رها شده است. فقط پس از بروز بحرانهاي مالي سال 1997 بود كه سياست گذاران با نفوذ كم‌كم پذيرفتند كه اين امر از نظر كاركردي ممكن است ايراد داشته باشد و يك اقدام سياسي جدي – و نه يك اقدام اقتصادي محض - را مي‌طلبد.

يكي از ابعاد اين تجديد نظر به رابطه ضرورت حفظ آزادي و آزادسازي مستمر بازارها از يك طرف و ضرورت مديريت پايدار اقتصاد بين‌الملل براي تضمين اين آزادسازي مستمر و در عين حال تعديل آثار سوء عملكرد بازار در شرايط جهاني شدن از طرف ديگر مرتبط مي‌شود. در واقع، بعد از ضربه جهاني شدن در سال 1997 ، حتي در ميان افراطي‌ترين محافل طرفدار بازار نيز پذيرفته شد كه جهاني شدن ممكن است نطفه نابودي خود را در دل داشته باشد.

اين رابطه پيچيده و مناقشه انگيز بين بازار از يك سو و ابعاد نظري و عملي مديريت در خارج از قلمرو دولت سرزميني در شرايط جهاني شدن از سوي ديگر از سه رابطه پويا(و اغلب تنش آميز ) متأثر مي‌گردد:

1- كشمكش (اصولاً ايدئولوژيك) بين آزادسازي از يك طرف و تقاضا براي ايجاد نوعي قانونمندي مجدد بين‌المللي از طرف ديگر كه از زمان بروز بحرانهاي ارزي از ژوئيه 1997 به وجود آمده است.

2- تعامل فزاينده بين بازيگران بين دولتي و دولتهاي قوي از يك سو و برخي بازيگران دولتي و غير دولتي (دولتهاي ضعيف و سازمانهاي غير دولتي قويتر) از سوي ديگر.

3- اين باور كه آنچه در كانون مبارزة آينده در مورد تداوم سرعت جهاني شدن قرار دارد، مبارزات سياسي دربارة توزيع ثروت جهاني است و نه مبارزات اقتصادي فني محض درباره بهترين شيوه توليد ثروت.

نهادهاي كنوني مديريت اقتصاد بين‌الملل (بويژه صندوق بين‌المللي پول، گروه بانك جهاني و سازمان جهاني تجارت) منافع دولتهاي قدرتمند و نه ضعيفتر را نمايندگي مي‌كنند. هنجارها و قواعد جهاني كه ساختار نهادي بخش عمدة دو دهه آخر قرن بيستم (مرحله چهارم در جدول شماره يك) را به وجود آوردند، اكنون عموماً «اجماع واشنگتن»  خوانده مي‌شوند. تلاشهايي را كه بعد از سال 1997 براي اصلاح اين هنجارها و قواعد در حوزه‌هاي تجارت، سرمايه‌‌گذاري ، استانداردهاي كار ، محيط زيست، شفافيت، ظرفيت‌سازي و «مديريت» انجام گرفت، مي‌توان تلاشهايي براي ايجاد يك          « اجماع فرا واشنگتني» خواند(مرحله پنجم در جدول شماره يك). هر دو مرحله تحت الشعاع دستور كار كشورهاي شمال قرار داشتند. در درون اين نهادها، دولتهاي ضعيف‌تر در واقع «قاعده‌پذير» يا منفعل بودند. ولي يك كشمكش و گذارسياسي در جريان است. هنوز نمي‌توان گفت كه نتيجه اين فرايند سياسي چه خواهد بود، ولي ممكن است قواعد پيشنهادي به طور فزاينده‌اي  فاقد مشروعيت باشند و يا از طرف كشورهاي فقير‌تر به اجرا در نيايند يا كشورهاي فقير‌تر درگير حتي در صورت تمايل به اجراي آنها، كماكان ظرفيت و توانايي دولتي لازم براي اجراي آنها را نداشته باشند.

در هر صورت ، اين فرايند‌ها آثاري منفي براي دستيابي به يك اجماع در مورد هنجارهاي مديريت جهاني در بر دارند. دستور كار مرحله پنجم درباره مديريت جهاني «از بالا به پايين» كه در اواخر دهه 1990 مطرح شد، مثل «اجماع واشنگتن» در مرحله چهارم ، بر اساس نوعي برداشت از مديريت به معناي «كارايي و كارآمدي » و نه به معناي دموكراسي ، پاسخگويي و ايجاد يك نظم جهاني عادلانه‌تر مبتني است. اين دستور كار‌ها به جاي ايجاد يك رشته كالاهاي عمومي جهاني با هدفي اصلاح گرانه، ممكن است به ظهور اشكال جديدي از مقاومت دامن بزنند. بدون يك تعهد اصولي و عملي به جلوگيري از جهاني شدن نابرابري ، سياست جهاني ممكن است به بروز يك قطب‌بندي جديد بينجامد . چرا؟

همان طور كه اكنون در نهادهاي اقتصادي بين‌المللي و حتي شركتها اذعان مي‌شود، براي جلب حمايت سياسي داخلي از آزادسازي مستمر اقتصاد جهاني، تكيه بر مزاياي اقتصادي آن كافي نيست. حال براي جلوگيري از به خطر افتادن مزاياي رشد اقتصادي سريع چند دهه اخير ، چگونه مي‌توان انسجام اجتماعي را در مقابل آزادسازي – كه چالشي عمده براي حكومتها و نهادهاي بين‌المللي در قرن 21 مي‌باشد- حفظ كرد؟ اين فقط به كشورهاي در حال توسعه مربوط نمي‌شود. آزادسازي اقتصاد بين‌الملل به رغم موفقيت آن در افزايش كلي ثروت، پيروز نگشته است. تأكيد بر بازار آزاد و دولت كوچك باعث ايجاد نابرابريها و ناهماهنگي‌هايي در رابطة اقتصاد جهاني با دولت ملي شده است كه مفهوم «مصالحه ليبرالي محكم1» جان راگي درباره كشورهاي توسعه يافته را هم زير سؤال برده است. ولي اهميت ليبراليسم محكم براي ثبات سياسي و رونق اقتصادي در دوران معاصر احتمالاً بيشتر از گذشته است.

اكنون گروههاي بيشتري تأكيد مي‌كنند كه تكيه همزمان بر بازار آزاد و كاهش رفاه داخلي جبراني باعث بروز واكنشهاي شديدي از طرف خسارت ديدگان مي‌شود . پاسخ متعارف اقتصاددانان نوكلاسيك - اينكه جهاني شدن رفاه كلي را افزايش مي‌دهد- ممكن است از لحاظ نظري و عملي درست باشد ولي در عصري كه آميخته با نوعي قطب‌بندي اقتصادي به نظر مي‌رسد، از لحاظ سياسي اعتباري ندارد. اينكه بين افزايش نابرابري و جهاني شدن يك رابطه سببي يا يك رابطه همبستگي محض وجود داشته باشد، از لحاظ نظري بسيار مهم است ، ولي وجود يك رابطه همبستگي به تنهايي مي‌تواند آن را به يك مسأله سياسي بسيار مهم تبديل سازد. كشف اين رابطه همبستگي باعث مي‌شود كه خسارت ديدگان فكر كنند كه جهاني شدن حداقل يكي از دلايل عمده فلاكت آنهاست (اگر نگويند تنها دليل آن).

از لحاظ سياسي، آنچه در مورد جهاني شدن حايز اهميت است ، برداشت سخنگويان و خسارت ديدگان در مورد نقش جهاني شدن در تشديد نابرابري و نقش نهادهاي موجود در تقويت وضع موجود – به جاي تغيير آن – است. آنچه در مقاله حاضر اهميت دارد، اين است كه وقتي شكاف بين‌ استفاده كنندگان و زيان ديدگان جهاني شدن آشكار مي‌شود، رابطه همبستگي بين جهاني شدن و فقر به تنهايي باعث ايجاد اشكالي از سياست منازعه آميز شبيه چند سال اخير مي‌‌گردد.

در اين وضعيت ، بين‌المللي شدن امور تجاري و مالي صرفاً به نظريه اقتصادي مربوط نمي‌شود بلكه به عمل سياسي منازعه آميز نيز مربوط مي‌شود. به طور فزايند‌ه‌اي سازمانهاي غير دولتي در مورد آثار جانبي آزادسازي اعتراض مي‌كنند. برخلاف نظر برخي از اقتصاددانان ، اين اعتراضات صرفاً نظرات حمايت‌گرايانة گروههاي جاهل و تنگ نظر شيفتة ايدئولوژيهاي افراطي نيست ، گو اينكه گاه مي‌تواند چنين باشد. برعكس، در مواقعي كه جوامع ارزش زيادي براي وسيله و هدف، هر دو، قايل مي‌شوند، گروههاي مذكور نگراني زيادي در مورد آثار اجتماعي ثبات برانداز و انسجام برافكن آزادسازي نشان مي‌دهند.

ولي آيا ليبراليسم محكم مي‌تواند حفظ يا احيا شود؟  مهمتر اينكه ، آيا مي‌تواند جهاني شود؟ بخش زيادي از نظريه اقتصادي همواره از فرايندهاي سياسي و اجتماعي ثبات‌آور جامعه مدني كشورهاي توسعه يافته غافل بوده است. اين امر عمدتاً معلول آن بوده است كه در علم اقتصاد، نظريه دولت بسيار بسيار محدود بوده است. در علم اقتصاد، دولت- بخصوص دولت رفاهي پس از جنگ جهاني دوم- هميشه ناكارا مي‌باشد. بر اين اساس ، صرفنظر  از تأمين كالاهاي عمومي اساسي - حاكميت قانون و امنيت خارجي - اقتصاد عمومي در عصر جهاني شدن دير يا زود از ميان خواهد رفت. براساس اين برداشت محدود از دولت ، بحثهاي دهه 1990 در مورد مديريت جهاني عمدتاً در چارچوب يك برداشت اقتصادي نوكلاسيك و يك برداشت سياسي نوليبرالي محدود از دولت به عنوان يك «نگهبان» انجام مي‌گرفت.

ولي بازارها پديده‌هايي اجتماعي- سياسي هستند. در بلند مدت، عملكرد موفق ‌آنها به مشروعيت و مقبوليت آنها در جامعه مدني بستگي دارد و دولت رفاهي ممكن است براي ثبات يك اقتصاد بين‌المللي باز حايز اهميت باشد. در بخش زيادي از تحليلهاي اقتصادي مدرن، اهميت جبران داخلي- مفهوم مصالحه ليبرالي محكم راگي - در تقويت آزادي بين‌المللي ناديده گرفته شده است. جبران داخلي باعث تعديل تنش‌هاي ذاتي رابطه موجود بين سرمايه‌‌داري به عنوان يك نظام توليد و مبادله اقتصادي از يك طرف و دموكراسي به عنوان يكي از فرايندهاي مشروعيت يابي اين نظام از طرف ديگر شده است. ايراد دستور كار نوليبرالي بويژه قبل از بحرانهاي اقتصادي سال 1997 اين بود كه در آن، آزادسازي اقتصادي به يك هدف تبديل شده بود و تأثير آن بر هنجارها و ارزشهاي حاكم درون جوامع و نظامهاي سياسي چندان مورد توجه قرار نمي‌‌گرفت.

اين برداشت از لحاظ نظري ايراد دارد و بر اساس تفسيري نادرست از تحول تاريخي دولت مدرن در عرصه جهاني مبتني است. اين برداشت بر پايه نگاهي دروني و ملي گرايانه استوار است و اين رويكرد خارجي مهم را ناديده مي‌گيرد كه دولت داراي حاكميت مستقل ، بازيگر اصلي روابط بين‌الملل مدرن است. در واقع ، همان طور كه هر دانشمند سياسي تأكيد مي‌كند ، دولت در واقع بازيگر انحصاري روابط بين‌الملل در دوران پس از قرارداد وستفالي و به عبارت ديگر عاليترين مركز تصميم‌گيري و اقتدار بوده است. از اواسط قرن هفدهم، دولت داراي حاكميت مستقل غلبه يافته و يا ساير اشكال مديريت و حكومت از ميان رفته‌اند. دولت مدرن به نوعي انسجام اجتماعي براساس اين انديشه دست يافت كه زندگي سياسي بر پايه اصل حاكميت اداره مي‌گردد يا بايد چنين باشد. مفهوم حاكميت باعث شد كه زندگي اجتماعي ، اقتصادي و سياسي حول يك مركز مديريت و حكومت واحد متمركز شود.

سابقه اين برداشت از سياست به يك بحران مشروعيت قديمي‌تر در اواخر قرن شانزدهم و اوايل قرن نوزدهم بر مي‌‌گردد. توماس هابز هدف سياسي دولت داراي حاكميت مستقل را ايجاد نظم بر اساس روابط متقابل حمايت و اطاعت مي‌دانست. حاكم نقش تأمين‌كننده امنيت را ايفا مي‌كرد و شهروند هم اطاعت و وفاداري خود را ادا مي‌كرد. در اين برداشت، حاكميت به منزله مركز اقتدار، منشأ قانون و منبع امنيت فردي و جمعي بود. شهروندان ، براي آزادي يا امنيت، با تبعيت از يك حاكم و قانون مشترك به يكديگر پيوند مي‌خوردند. اين ساختار اساسي مديريت و حكومت باعث ايجاد يك پيوند اجتماعي بين شهروندان از يك سو و بين شهروندان و دولت از سوي ديگر شد.

مفهوم حاكميت دولت باعث ايجاد يك تفكيك فضايي يا مكاني بين حوزه داخلي آرام و حوزه خارجي آشفته و آميخته با هرج و مرج شد. به طور كلي ، تفكيك دو حوزة داخلي و خارجي متضمن مجموعه‌اي از تقابل‌هاي مفهومي يا مفاهيم متضاد بود كه حدود و امكانات سياسي را تعيين مي‌‌كردند. حوزه داخلي ملازم با صلح ، نظم، امنيت و عدالت قلمداد مي‌شد و حوزه خارجي ملازم با جنگ، هرج و مرج، ناامني و بي عدالتي. وقتي كه حاكميت وجود دارد ، مديريت و حكومت نيز ميسر مي‌گردد و وقتي كه حاكميت وجود ندارد ، مديريت و حكومت هم غير ممكن مي‌گردد. زندگي سياسي مدرن در چارچوب يك فضاي سياسي انحصاري جريان مي‌يابد كه يك مرجع تصميم‌گيري واحد و عالي بر آن حكومت و ادعا مي‌كند كه نماينده يك جامعه سياسي است. در برداشتهاي اخير، حاكميت به معناي يك رويه‌ سياسي برسازنده است كه پيوند و انسجام اجتماعي را براساس مفاهيم وحدت،‌حذف ، تقيد و محدوديت، و انحصار اقتدار و سرزمين و جامعه در دست دولت تعريف مي‌كند.

يكي ديگر از كاركردهاي مهم دولت داراي حاكميت مستقل كه بسيار مورد توجه اقتصاددانان بوده، مديريت و اداره اقتصاد ملي بوده است. از لحاظ تاريخي ، نظرات مختلفي در مورد شيوه مطلوب اداره امور اقتصادي از سوي دولتها و بخصوص در مورد نحوه و ميزان دخالت دولتها در فعاليتهاي اقتصادي وجود داشته است. ولي هرچند اختلافات ايدئولوژيك و تجويزي مهم بسياري وجود داشته ، اين برداشت در سنت ليبرالي حاكم وجود داشته است كه اقتصاد ملي يك نظام اجتماعي متمايز است كه كمابيش به وسيله مرزهاي سرزميني دولت محدود مي‌شود. از اين ديدگاه ، نظام اقتصادي عمدتاً يك نظام توليد و مبادله مستقل و خود مختار است. اين برداشت نه تنها بين اقتصاددانان ليبرالي مثل اسميت و ريكاردو بلكه بين اقتصاددانان ملي گرا و مركانتيليستي مثل ليست و هاميلتون نيز رواج داشت. اين بدين معنا نيست كه متفكران مذكور از اين واقعيت غافل بودند كه فعاليت اقتصادي از مرزهاي ملي فراتر مي‌رود ، بلكه بدين معناست كه آنها اقتصاد ملي را چونان يك واحد مستقل در بازار بين‌المللي تلقي مي‌كردند.

نظام اقتصادي به جامعة كشور خود خدمت مي‌كرد و كاركردها و فوايد ‌‌آن بر اساس منافع جامعه سياسي آن تعريف مي‌شد. حق انحصاري دولت براي اخذ ماليات در درون مرزهاي آن باعث تقويت پيوند نظام اقتصادي با مرزهاي آن دولت مي‌شد . بنا بر اين، يكي از كاركردهاي عمومي دولت عبارت بود از اداره نظام اقتصادي به گونه‌اي كه ثروت و رفاه جامعه را افزايش دهد. ليبرالها سازوكار بازار را مطمئن ترين و كارآمدتر ين وسيله براي تضمين آزادي، امنيت و رفاه فرد و جامعه، هر دو، تلقي مي‌كردند، حال آنكه رويكردهاي غير ليبرالي روي ضرورت تنظيم و هدايت فعاليتهاي اقتصادي براي رفع نيازهاي اجتماعي جامعه تكيه مي‌كردند.

بدين ترتيب، دولت داراي حاكميت مستقل يك پديده تاريخي است كه در زمان خاصي براي رفع مسائل اجتماعي ، اقتصادي وسياسي به وجود آمد . با گذشت زمان و تغيير محيطي كه دولتها در آن زندگي مي‌كنند ، ديگر نمي‌توان مطمئن بود كه دولت داراي حاكميت مستقل باز هم كارايي داشته و مي‌تواند زندگي سياسي مدرن را كاملاً سامان داده و بويژه كالاهاي عمومي دولت رفاهي اواخر قرن بيستم را فراهم سازد. روندهاي جهاني شدن اقتصاد باعث سست شدن پيوند اجتماعي معلول دولت داراي حاكميت مستقل و بخصوص دولت رفاهي شده است. همان طور كه جهاني شدن به گونه‌اي بنيادي روابط زماني - مكاني و مختصات سنتي زندگي اجتماعي و سياسي را تغيير مي‌دهد، دولت داراي حاكميت مستقل نيز به گونه‌اي فزاينده از دور خارج مي‌شود.                                                                                                                                                                        همان طور كه سوزان استرنج درباره «دولت معيوب» گفته است: «اقتدار دولت بالا و پايين رفته ...[و] ...در برخي موارد ... به نظر مي‌رسد كه حتي ناپديد شده است». يان آرت شولته هم به نحو مشابهي مي‌گويد كه جهاني شدن شكل جديدي از دولت را به وجود آورده است كه به طور كلي فاقد حاكميت است، عناصري  فرا سرزميني دارد، از جنگ بين دولتها فعلاً دست كشيده ، به تأمين اجتماعي توجه نمي‌كند، ترتيبات مديريت چند‌جانبه را گسترش داده و خصلت دموكراتيك خود را تا حد زيادي از دست داده است. هر چند دولتها هنوز داراي حق حاكميت مستقل و بدون محدوديت به وسيله يك پيمان بين‌المللي هستند، ولي در عمل چنان به گونه‌اي فزاينده در شبكه‌اي از وابستگي متقابل و ترتيبات تنظيمي / جمعي فرو مي روند كه خروج از آن عموماً ميسر نيست.

از نظر سوزان استرنج ، نقش كنوني دولت عبارت است از كمك به دستيابي به سهمي از بازار جهاني و نه حكم راندن بر سرزمين و منابع . و همان طور كه گارت مي‌گويد ، اَشكال بسياري از دخالت دولت در اقتصاد وجود دارد كه با حفظ بازارهاي رقابتي جهاني سازگار است. اين حاكي از تنوع استراتژيهاي دولت است . اين امر در دوران سرمستي اواخر دهه 1990 ناديده گرفته شد، يعني زماني كه مدل آمريكايي – انگليسي دولت معطوف به بازار آزاد و مدل آمريكايي مديريت شركتي به نظر مي‌رسيد كه مدل اروپايي دولت سوسيال دموكرات و مدل آسيايي دولت توسعه گرا را از ميدان به در كرده است. بر خلاف آن دوران ، اكنون در اوايل قرن 21 به نظر مي‌رسد كه دو مدل مذكور از ماندگاري بيشتري برخوردارند. اين بحث درباره دولت چه ربطي به بحث ما درباره مديريت دارد؟ جواب ساده است. دولتها و كارگزاران آنها هنوز هم مهمترين مراكز مديريت و حكومت در هر دو سطح ملي و جهاني هستند. تنها با پذيرش اين واقعيت است كه بحث درباره مديريت جهاني مي‌تواند سودمند باشد.