الحاق و شرط اجماع در سازمان جهاني تجارت

 

   يك سال پيش، در ارديبهشت 1380، زمانيكه درخواست الحاق ايران به سازمان جهاني تجارت در پنجمين سال تسليم آن، پس از رفع آنچه از سوي دبيرخانه سازمان عدم حصول اجماع اعضا براي در دستور كار قرارگرفتن درخواست ايران خوانده شد، براي نخستين بار در نشست شوراي عمومي سازمان مطرح گرديد و با اعلام موضع آمريكا مبني بر در دست بررسي بودن موضوع و عدم حصول اجماع به نشست بعدي موكول شد، كمتر كسي گمان مي‌برد كه اين وضعيت در 6 نشست ديگر شوراي عمومي نيز تكرار گردد و يك سال دوام يابد. پس از يكسال عدم دستيابي به اجماع بر سر درخواست الحاق ايران در مرتبه هفتم با اين تفاوت نيز همراه بود كه خبر اين واقعه براي اولين بار با عدم انعكاس در رسانه‌ها عمومي نيز مواجه گرديد و نتايج نشست شوراي عمومي در روز 23 ارديبهشت ماه جاري، در خبرهاي جهان انعكاسي نيافت.

   عدم پذيرش درخواست الحاق ايران براي مدت طولاني، پديده‌اي بي‌سابقه در تاريخ گات و سازمان جهاني تجارت است كه ناشي از وجود شرط اجماع در فرآيندهاي تصميم گيري اين سازمان درخصوص الحاق است. وقوع اين پديده كه اختلالات ناشي از برقراري چنين شرطي را در تصميم گيريهاي سازمان گوشزد مي‌كند، بررسي جايگاه اين شرط در فرآيندهاي تصميم گيري سازمان جهاني تجارت را سودمند و بلكه لازم مي‌سازد. اين گزارش به بررسي اجمالي اين امر مي‌پردازد.

 

   در سراسر موافقتنامه عمومي تعرفه و تجارت (گات 1947) هيچ سخني از «اجماع» (Consensus) به ميان نيامده است. چندان عجيب نيست اگر پيمان موقتي كه در صدد تاسيس يك سازمان نبوده است توجه چنداني به فرآيند تصميم گيري نداشته باشد اما گات در چند ماده خود نحوه تصميم گيري طرفهاي متعاهد را روشن ساخته بود.

   مهمترين اين مواد، مادة 25 گات درخصوص اقدام مشترك طرفهاي متعاهد بود. اين ماده براساس نظام آراي همسنگ (هرعضو يك رأي) مبناي تصميمات طرفهاي متعاهد را اكثريت آراء مي‌خواند. در عين حال موارد خاصي نيز وجود داشت كه تصميم گيري درخصوص آنها به آرايي بيش از اكثريت نياز داشت. تصميم براي معافيت از تعهد (Waiver)  يك طرف متعاهد، مطابق ماده 25 ، تصويب پيشنهاد تشكيل اتحاديه‌هاي گمركي و يا مناطق تجارت آزاد مطابق با تعريف ماده 24 (چنانچه با الزامات مذكور در آن ماده مطابقت كامل نداشت)، تعيين دورة زماني تغيير جداول امتيازات توسط طرفهاي متعاهد مطابق ماده 28 ، تصميمات طرفهاي متعاهد درخصوص الحاق يك كشور و يا قلمروي گمركي به گات مطابق ماده 33 و اصلاح مواد (جز درخصوص مواد 1 و 2 و 29 كه اصلاحشان مستلزم اتفاق آراء (Unanimity)   ميان تمامي طرفهاي متعاهد بود) مطابق ماده 30 ، همگي نيازمند دو سوم آراء بود.

   گات برخلاف صندوق بين‌المللي پول و بانك جهاني از نظام آراي ناهمسنگ برخوردار نبود و از طرفي نمي‌توانست مخالفت قدرتهاي بزرگ تجاري را ناديده بگيرد. گات ابزارهاي محدودي براي فشار در جهت اجراي تصميمات داشت و اتخاذ رويه اجماع در تصميم گيري، هم به حفظ حاكميت اعضا نزديك‌تر بود و هم به عملي بودن تصميمات كمك مي‌كرد. از اينرو اجماع در عمل به جاي اكثريت ساده آراء به رويه معمول تصميم گيري در گات بدل شد. حتي در موارد خاص راي گيري نيز (همچون معافيت از تعهد) پيش از انجام راي گيري رسمي، مذاكرات و مشورتها به منظور دستيابي به اجماع بر سر متن پيش نويس صورت مي‌گرفت.

   تبديل پيمان موقت گات به سازمان جهاني تجارت برخلاف مقتضاي سازماني آن، از جهتي به جاي تقويت حاكميت سازمان، حاكميت اعضا را در فرآيند تصميم گيري تقويت كرد. سازمان جهاني تجارت سنت نانوشته گات را به قانون نوشته خويش بدل ساخت و در مواردي نسبت هاي بالاتري براي راي گيري تعيين كرد. موافقتنامه تاسيس سازمان جهاني تجارت در ماده 16 مقرر داشت، جز در مواردي كه ترتيب ديگري مقرر گرديده است، اين سازمان مي‌بايد با تصميمات، رويه‌ها و عملكرد عرفي گات هدايت شود . همچنين براساس ماده 9، اين سازمان رويه تصميم گيري از طريق اجماع را كه در گات 1947 دنبال مي‌شد، همچنان ادامه خواهد داد. مواد 9، 10، 12 موارد خاص راي گيري را در سازمان جهاني تجارت بر شمرده است. بر اين اساس تصميم براي تصويب يك تفسير و نيز معافيت يك عضو از تعهد[1] و همچنين تصميم نشست وزيران مبني بر وادار ساختن يك عضو به پذيرش اصلاحيه مقررات [2] براساس بند 3 ماده 10 مستلزم اكثريت سه چهارم آراء مي‌باشد. بعلاوه اصلاح مواد 9 و 10 موافقتنامه تاسيس، مواد 1 و 2 گات 1994 و مواد مربوط به اصل دولت كامله‌الوداد در موافقتنامه خدمات و مالكيت فكري مستلزم اتفاق آراء است و اصلاح ديگر مقررات نيازمند پذيرش دو سوم اعضا خواهد بود. همچنين تصويب موافقتنامه شرايط الحاق با اكثريت دو سوم اعضاي سازمان خواهد بود.

      آيين نامه  جلسات  نشست وزيران  و  شوراي  عمومي مصوب 31 ژانويه 1995 (WT/L/28)   در فصل هفتم خود با عنوان «تصميم‌گيري» ضمن بيان لزوم مطابقت با مقررات موافقتنامه بويژه ماده9 ، شيوه‌هاي اجراي راي گيري را بيان مي‌دارد.

   در سال 1995 شوراي عمومي سازمان جهاني تجارت مواردي از ارجاع به راي را تجربه كرده  بود.  موافقت شوراي  عمومي  با  ارجاع به راي‌ در خصوص پيش نويس تصميم مربوط به الحاق اكوادور (WT/ACC/ECU/5)  ، مذاكره مجدد جداول تعرفه‌اي سنگال (WT/L/85) وتمديد معافيت از تعهد براي هفت كشور (WT/L/80-87)از آن جمله اند. اما براساس تشريفات تصميم گيري موضوع مواد 9 و 12 موافقتنامه تاسيس (WT/L/93)  كه در 15 نوامبر 1995 مورد موافقت شوراي عمومي قرار گرفت مقرر گرديد درخصوص تقاضاهاي مربوط به معافيت و الحاق، تصميم گيري بدواً براساس اجماع صورت گيرد (تصميم گيري به بند 1 ماده 9 موكول شد). بعلاوه مقوله اصلاحات نيز عملاً به موضوع مذاكرات چند جانبه بدل گرديدو در عمل انجام راي گيري هرچه محدودتر شد.

   به رغم گسترش دامنه رويه اجماع در سازمان جهاني تجارت كه مي‌توانست به معني كاهش حاكميت سازمان به نفع حاكميت اعضا باشد، از سوي ديگر مسير كاملاً معكوسي طي گرديد و سازمان جهاني تجارت از طريق اصلاح رويه حل وفصل اختلافات توانست حاكميت و تكامل سازماني خود را به نحو متهورانه‌اي بهبود بخشد. مهمترين بخش اين اصلاح ، به اصلاح رويه اجماع در سازوكار حل و  فصل اختلافات مربوط مي‌شد.

   برقراري رويه اجماع در گات در هيچ كجا به اندازه نظام حل اختلاف آن اخلال آفرين نبود. تصميم گيري بر مبناي اجماع درخصوص تاسيس هيأتهاي رسيدگي به شكايات ، تصويب گزارش آنها و صدور مجوز تلافي، اين فرصت را به همه اعضا و ازجمله طرفين اختلاف مي‌داد تا با حق وتوي خود روند رسيدگي را در هر يك از مراحل آن متوقف نمايند. در چنين وضعيتي احتمال ناچيزي براي صدور حكم وجود داشت و نقش سازوكار حل اختلافات به عنوان ضمانت اجرا در حفظ حقوق و تعهدات اعضا به كلي مختل مي‌گرديد. رويه اجماع با مسدود ساختن تقاضاي مجوز براي تعليق امتيازات عضو خاطي، موجب توسل روزافزون به اقدامات يكجانبه متقابل بود كه هدف كلي نظام تجاري را در جلوگيري از چنين اقداماتي تهديد مي‌كرد. در دور اروگوئه اين مسأله مورد مذاكره قرار گرفت. اتحاديه اروپا و ژاپن از رويه پيشين اجماع حمايت مي‌كردند و آمريكا مخالف آن بود. در نتيجه مذاكرات دور اروگوئه، كاركرد اجماع در نظام حل اختلاف سازمان جهاني تجارت نسبت به گات به كلي معكوس گرديد.

   ماده 2 تفاهم نامه نوين حاكم بر حل اختلاف در سازمان جهاني تجارت اگرچه همچنان تصميمات ركن حل اختلاف را بر مبناي اجماع مي‌داند و حتي تعريفي برابر با تعريف اجماع در موافقتنامه تاسيس، ارائه مي‌دهد[3] اما مواد 6 ، 16، 17 و 22 روشن مي‌سازند كه مقصود از اين اجماع  اجماع سلبي(Negative Consensus)   است. بدين معني كه روند خودكار رسيدگي به شكايات تنها زماني متوقف مي‌شود كه درخصوص توقف آن اجماع وجود داشته باشد. واضح است كه با وجود طرف شاكي، وقوع اين امر احتمال ناچيزي خواهد داشت و لذا مي‌توان گفت تصميم گيري ركن حل اختلاف صرفاً به يك تصميم گيري تشريفاتي تبديل شده است و نظام حل اختلاف يك روند شبه قضايي خودكار را طي مي‌كند.

   با حل اين مشكل اگرچه بزرگترين اختلال ناشي از برقراري شرط اجماع برطرف گرديد، اما اين شرط همچنان در بسياري از موارد اختلالاتي را به همراه دارد. روشن است كه اتخاذ تصميمات به شرط اجماع به جاي اكثريت آرا، بيش از همه براي اكثريت زيانبار است. كشورهاي در حال توسعه كه اكثريت اعضاي سازمان را تشكيل مي‌دهند از اين جهت نمي‌توانند از اهرم تعداد خود استفاده كنند و همواره ممكن است در معرض وتوي اقليت قرار گيرند. تعداد اندكي از كشورهاي در حال توسعه در طرح پيشنهاد و مشورتهاي غيررسمي منتهي به اجماع حضور دارند و از آنجا كه ائتلاف نيرومندي ندارند، از هزينه‌هاي سياسي مخالفت هاي معدود احتراز مي‌جويند و اين امر موجب مي‌شود كه آنان نتوانند به رغم مواجه شدن با مخالفت‌هاي اعضاي قدرتمند ، از حق مخالفت خود بهره گيرند.

   به كار گيري شرط اجماع درخصوص متوقف ساختن درخواست الحاق از جهات ديگري نيز سوال برانگيز است. ماده 12 موافقتنامه تاسيس سازمان جهاني تجارت ، براي هر دولت و قلمروي گمركي مستقل به شرط داشتن اختيارات لازم، حق عضويت را به رسميت مي شناسد و تنها شرايط الحاق را، منوط به توافق مي‌داند. در شرايطي كه هر عضو سازمان مي‌تواند در مذاكرات تعيين شرايط الحاق تا حصول توافق با كشور متقاضي الحاق شركت جويد و از طرف ديگر مطابق ماده 13 (ماده عدم اجرا مشابه ماده 35 گات) از حق متقابل عدم اجراي موافقتنامه‌هاي تجاري چندجانبه درخصوص كشور متقاضي الحاق نيز برخوردار است، متوقف ساختن درخواست الحاق يك كشور بويژه در مرحله پيش از مذاكرات الحاق بسيار غيرمنطقي به نظر مي‌رسد و بلكه به منزله لطمه به منافع ديگر اعضاي سازمان مي‌باشد.

   در عين حال در مقررات سازمان جهاني تجارت در خصوص مواردي كه مخالفت‌هاي اعضاي معدودي روند تصميم گيري و پيشرفت مذاكرات را دچار اختلال مي‌سازد چاره انديشي شده است. براساس ماده 9 موافقتنامه تاسيس سازمان، جز در مواردي كه تصميم منحصراً مي بايد از طريق اجماع صورت گيرد[4]، در ديگر مواردي كه مي‌بايد از طريق اجماع تصميمي گرفته شود، چنانچه نتوان اجماعاً تصميمي را اتخاذ كرد ، در مورد مساله مورد اختلاف با راي گيري تصميم گرفته خواهد شد و راي گيري جهت كسب اكثريت ساده از ميان آراي برابر اعضا صورت خواهد گرفت. در تشريفات تصميم‌گيري مقرر در مواد 9 و 12 موافقتنامه تاسيس (WT/L/93)   نيز آمده است چنانچه درخصوص الحاق و يا اعطاي معافيت نتوان از طريق اجماع تصميم گرفت راي گيري براساس مواد 9 و 12 صورت خواهد گرفت. در اين سند همچنين آمده است كه اين رويه هيچ عضوي را از تقاضاي راي‌گيري به هنگام تصميم گيري باز نمي‌دارد.

   اين بررسي كوتاه نشان مي‌دهد كه بكارگيري شرط اجماع براي متوقف ساختن درخواست الحاق يك كشور علاوه بر اينكه از منطق ضعيفي برخوردار است ، درخواست الحاق را در بن بست حقوقي قرار نمي دهد.

   اما هنوز بايد منتظر ماند و ديد كه سستي اين منطق و يا چاره‌انديشي‌هاي حقوقي سازمان ، كداميك زودتر كارگر خواهند افتاد و گره از اين مشكل را خواهند گشود.