تجربة خصوصي‌سازي در شماري از كشورها

موفقيت‌آميز بوده است

 

 

خصوصي‌سازي در چند دهه گذشته، ابزاري براي نيل به اهداف اقتصادي مختلف در بيش از يكصد كشور جهان بوده است كه با نظام‌هاي مختلف اقتصادي آن را به مرحلة اجرا درآورده‌اند.

بررسي روند خصوصي‌سازي در كشورهاي مختلف نشان مي‌دهد كه اين روند در هر كشور با توجه به شرايط بومي و نيازهاي منطقه‌اي آن صورت گرفته و تقريباً تجربة هر كشور براي خودش اختصاصي است.

با وجود آن كه در كشورهاي اروپايي نتيجة شرايط و مقتضيات خاص سياسي – اقتصادي آنها بوده، در كشورهاي در حال توسعه با توجه به شرايط سياسي – اقتصادي آنها با احتياط انجام شده است، زيرا كه بي‌احتياطي در خصوص جنبه‌هاي خصوصي‌سازي مي‌توانسته عواقب زيان‌باري دربرداشته و حتي مزيت‌هاي اقتصادي آنها را از بين ببرد.

در انگلستان كه بيش از 55 درصد فعاليت‌هاي خصوصي‌سازي در قارة اروپا تنها در اين كشور اتفاق افتاده، موج خصوصي‌سازي از اواخر دهه 1970 شروع شد و به تدريج به ديگر كشورهاي اروپايي نيز سرايت كرد.

پس از خاتمة دومين جنگ جهاني، در بسياري از كشورها از جمله انگلستان، دولت‌هاي كارگري بر سر كار آمد و بسياري از صنايع را ملي كرد. اما دولت انگلستان در سال 1979 انحصار ارتباطات، هواپيمايي،‌كشتي‌سازي، صنعت نفت و بسياري از صنايع را كه در اختيار داشت، برداشت. عملكرد كلي شركت‌هاي دولتي در اين كشور در آن زمان بسيار ضعيف و در پاره‌اي موارد زيان‌ده بود.

بازده اندك سرمايه‌گذاري، كارآيي پايين، ‌هزينة بالا، ‌روابط نادرست كار،‌استفادة ناكارآمد از منابع و اراية خدمات با كيفيت نازل از خصوصيات ماحصل فعاليت شركت‌هاي دولتي انگليس بود. ماهيت كنترل دولتي سبب شد كه عملكرد بنگاه‌هاي دولتي تابع اهداف سياسي حزب حاكم باشد و منافع اقتصادي كوتاه و بلندمدت ناديده گرفته شود.

استقراض شركت‌هاي دولتي با معيارهاي بازار ارزيابي نمي‌شد و در نتيجه كارآيي در مجموعه فعاليت‌هاي اقتصادي بخش دولتي در سطح نازلي بود. اهداف خصوصي‌سازي در انگلستان در سه گروه خزانه‌داري، كارآيي و سياسي تقسيم مي‌شد و در نتيجه بهبود كارآيي، كاهش استقراض شركت‌هاي دولتي، افت مداخلة دولت در تصميم‌سازي و تصميم‌گيري بنگاه‌هاي اقتصادي، گسترش مالكيت (سهام)، تشويق مالكيت كاركنان در سهام شركت و مقابله با اقدامات اتحاديه‌هاي كارگري را دنبال مي‌نمود.

در دوران نخست‌وزيري ادوارد هيث (سال 1970) اولين نشانه‌هاي خصوصي‌سازي در انگلستان مشاهده شد و تعدادي از خانه‌هاي عمومي و مؤسسة مسافرتي كوك (منتشركنندة چك‌هاي مسافرتي) به بخش خصوصي واگذار شد. در سال 1971 دولت براي جلوگيري از ورشكستگي شركت رولزرويس آن را در اختيار گرفت،‌اما سه سال بعد بخش توليد خودرو اين شركت به بخش خصوصي (در بورس) واگذار شد، اما بخش توليد موتور آن تا سال 1987 در انحصار دولت ماند.

نقطة عطف خصوصي‌سازي در تاريخ اقتصادي انگلستان كه از وقايع منحصر به فرد در تاريخ خصوصي‌سازي جهان نيز به‌شمار مي‌رود، خصوصي‌سازي شركت مخابرات انگليس (BT) بود. در سال 1977 دولت مارگارت تاچر 17 درصد سهام شركت نفت انگليس (BP)  را به ارزش 564 ميليون پوند واگذار كرد، اما پس از دو سال 5 درصد سهام ديگر اين شركت به ارزش 290 ميليون پوند را در بازار عرضه كرد و سهم خود را در اين شركت به كمتر از 50 درصد رساند.

در واقع بخش نخست خصوصي‌سازي در انگلستان، عرضة سهام بنگاه‌هاي اقتصادي غيرانحصاري بود كه به تجديد ساختار كمتري نياز داشت. اما دومين مرحلة واگذاري موفقيت‌آميز شركت مخابرات انگليس، دربرگيرندة نحوة كنترل و تنظيم فعاليت اقتصادي در اين شركت بود.

در حال حاضر بنگاه‌هاي اقتصادي تحت نظارت دولت به سه گروه تقسيم مي‌شوند كه ابتدا وزارتخانه‌ها هستند كه مستقيم زير نظر دولت فعاليت دارند و دولت در خصوص عملكرد آنها پاسخگوست. دوم بنگاه‌هايي كه دولت تمام يا اكثر سهام آن را داراست (مانند رولزرويس) و سوم شركت‌هاي سهامي دولتي كه سازمان مستقل از نظر مديريت دارند و دولت فقط بر سياست‌گذاري‌هاي آنها دخالت مي‌كند.

آلمان از نظر ميزان خصوصي‌سازي در دهه گذشته رتبه دوم را در اروپا به خود اختصاص داد. نخستين اقدام براي خصوصي‌سازي در آلمان در سال 1959 با فروش سهام شركت‌هايي چون پرساك، فولكس‌واگن و وبا آغاز شد. دولت آلمان علاوه بر كسب درآمد، اهداف ديگري همچون بهبود كارآيي اقتصادي در فرآيند توسعه رقابت، كاهش نقش خود در فعاليت‌هاي اقتصادي و ايجاد فرهنگ مالكيت براي گسترش بازار سرمايه ملي را دنبال كرد.

پيش از اتحاد دو آلمان در سال 1990 دولت سوسياليستي آلمان شرقي در اجراي خصوصي‌سازي سازمان «تروي هاندانشتالت» را تأسيس كرد كه وظيفة آن تبديل شركت‌هاي دولتي به خصوصي و جلوگيري از فروپاشي آن در چارچوب حكومت سوسياليستي بود.

اين سازمان پس از اتحاد دو آلمان منحل نشد و به كارش ادامه داد و تحت نظارت وزارت دارايي حكومت آلمان فدرال قرار گرفت. سياست خصوصي‌سازي اين سازمان برپاية فروش شركت‌ها به قيمت ارزان ولي مشروط به تعهد خريدار به حفظ اشتغال و سرمايه‌گذاري در آن بود.

اجراي اين سياست موجب شد كه تا اواخر سال 1991 ماهانه حدود 300 واحد صنعتي خصوصي شود. تنها در نيمه اول سال 1991 تروي هاندانشتالت 2500 شركت را به بخش خصوصي واگذار كرد.

اما از اواسط سال 1992 مشكلات و مسايلي در فروش شركت‌ها پديد آمد كه به بروز شك و ترديد در درستي سياست‌ها و راهبردهاي سازمان انجاميد. در همين حال بيش از دو ميليون نفر بيكار شدند و مناطقي وسيع كه پيش از اتحاد دو آلمان در آنها  فعاليت‌هاي صنعتي و توليدي گسترش يافته بود، با ركود مواجه شدند.

فروش سريع كارخانه‌ها، اخراج كارگران در جريان تجديد ساختار،‌جداسازي واحدها از يكديگر و كوچك كردن آنها و در پاره‌اي موارد بستن شركت‌ها و... از مشكلاتي بود كه بروز نمود.

اين تجربه نشان داد كه فرآيند خصوصي‌سازي نبايد با شتاب، بلكه بايد تدريجي صورت گيرد. سازماندهي مجدد عملياتي به منظور آماده‌سازي شركت براي فعاليت در بازار رقابتي و حذف نظارت دولت در تعيين زمان مناسب براي خصوصي‌سازي يك واحد دولتي، ‌موضوعي حساس و مهم بود. براي سرمايه‌گذاران خصوصي ساختار يك شركت و اين كه براي رسيدن به وضع مناسب آمادگي سازماندهي مجدد را دارد يا خير، بسيار مهم است.

از اين رو شركت‌هاي دولتي مي‌بايست براي امر خصوصي‌سازي با همكاري دولت برنامه‌ريزي كنند و از آنجا كه سابقة كاري شركت براي واگذاري سهام آن بسيار مهم است، برنامه‌ريزي تجديد ساختار حايز اهميت خاص است.

در آلمان تقاضا براي خريد شركت‌هاي انحصاري قوي بود و دولت آلمان با واگذاري شركت دويچه بوندس پست به اين تقاضا پاسخ مثبت داد. اين شركت در روند خصوصي‌سازي به دو شركت دويچه پست و نيز دويچه تلكام تبديل شد.

آماده‌سازي شركت دويچه تلكام براي واگذاري در سال 1999 بسيار دشوار بود، زيرا مي‌بايست قدرت رقابت در عرصة بين‌المللي و منطقه‌اي را مي‌داشت. اما اين بزرگ‌ترين معامله در بازار سرماية آلمان بود. شركت دويچه پست نيز ظرف چهار سال براي واگذاري آماده شد و فعاليت آن از خدمات پستي به ارايه انواع خدمات تداركاتي گسترش يافت.

بيشترين حجم تحولات اين شركت در سال‌هاي 1998 تا 2000 صورت گرفت. در نوامبر 2000 با وجود آن كه بازار سرمايه در آلمان شرايط خوبي نداشت، اما سرمايه‌گذاران از سهام دويچه پست استقبال كردند. نكتة مهم آن كه دويچه بانك به عنوان يك بانك سرمايه‌گذاري و بخشي از بازار سرمايه تجارت خود را در همكاري با دولت، در اختيار شركت‌هاي دويچه پست و تلكام قرار داد. اين بانك با انجام تعهدات مالي كنترل فرآيند تجديد ساختار را برعهده داشت و سهام اين شركت‌ها را در سطح بين‌المللي عرضه كرد.

در پاكستان نيز از اواخر دهه 1940 فرآيند خصوصي‌سازي آغاز شد. علت اصلي خصوصي‌سازي در اين كشور را مي‌توان نياز مالي دولت قلمداد كرد. زيان‌دهي مستمر شركت‌هاي دولتي،‌موقعيت دولت را براي فراهم كردن خدمات اجتماعي تضعيف مي‌كرد و اقليت اندكي از مزاياي سرمايه‌گذاري دولتي بهره‌مند مي‌شدند. بنابراين خصوصي‌سازي در اين كشور با توجه به نيازهاي اقتصادي – اجتماعي شروع شد.

يك نكتة حساس در خصوص تجربه پاكستان در خصوصي‌سازي مربوط به برقراري نظام بانكي بدون ربا بود كه در عمل نرخ بهره را براي جمع‌آوري پس‌اندازها از كار انداخت و بهترين راه افزايش پس‌انداز خصوصي،‌ ايجاد فرصت‌هايي براي سرمايه‌گذاري خصوصي بود، نياز مالي براي توسعه سرمايه‌گذاري دولت را به واگذاري واحدهاي تحت تصدي واداشت. خصوصي‌سازي در پاكستان به چند دوره تقسيم مي‌شود.

در سال‌هاي 58-1948 بخش دولتي به صورت فعال ظاهر شد و رابطة‌نزديكي با بخش خصوصي برقرار كرد. در سال‌هاي 71-1958 تأكيد بر افزايش فعاليت بخش خصوصي وجود داشت و در سال‌هاي 77-1972 ملي كردن بخش‌هاي اساسي صنعت رخ داد.

از سال 1977 به بعد چرخش به سمت خصوصي‌سازي آغاز شد و در برنامة پنج‌ساله 83-1979 به دليل مضيقه مالي دولت روند خصوصي‌سازي توسعه يافت. در سال‌هاي 89-1983 دولت با تمركز به ارتقاي كارآيي بنگاه‌هاي دولتي فرآيند خصوصي‌سازي را دنبال نمود.

شيوه‌هاي عملي دولت براي خصوصي‌سازي در پاكستان شامل فروش مستقيم، نقد كردن دارايي‌ها، قرارداد مديريت و اجاره با بخش خصوصي و عرضه سهام بود. در سال 1986 بخش عمده سهم دولت در شش بنگاه مهم دولتي براي فروش عرضه شد كه مربوط به شركت هواپيمايي پاكستان،‌دو شركت گاز و خط لوله گاز، يك شركت كود شيميايي و يك كارخانة سيمان بود.

فروش سهام هواپيمايي پاكستان از طريق بازار سهام نيويورك انجام شد. در اين دوران هدف اصلي از فروش سهام، جذب سرمايه‌هاي پاكستاني‌هاي مقيم خارج از كشور و توسعة بازار سهام بود و كمتر به ارتقاي كارايي توجه مي‌شد.

در سال 1991 دولت 26 درصد سهام بانك تجاري اسلامي را به كنسرسيومي مركب از 12 شركت به نام گروه ملي واگذار كرد. اين گروه متعهد شد كه تا همان سال 25 درصد سهام بانك را از طريق بازار سهام كراچي خريداري كند و 49 درصد سهام بانك نيز به طور مستقيم به عموم مردم واگذار گرديد. بخشي از سهام دولت در شش بانك ديگر پاكستان نيز از طريق مزايده عرضه شد.

شبكه مخابرات، برق و بنادر پاكستان نيز از طريق مناقصه به بخش خصوصي واگذار گرديد. گام نخست براي خصوصي‌سازي شبكه مخابراتي و ارتباطي در پاكستان، تبديل آنها از وزارتخانه به شركت دولتي با استقلال كامل از نظر بودجه و اختيار در برنامه‌ريزي و اجرا بوده است.

اين شركت اكنون نصب و راه‌اندازي 500 هزار خط تلفن را به شركت‌هاي بين‌المللي واگذار كرده و قرار است نقش دولت پس از خصوصي‌سازي فقط تنظيم قيمت‌ها يا نظارت بر قيمت‌ها باشد.

از اقدامات ديگر خصوصي‌سازي در پاكستان در زمينة بنادر و حمل و نقل دريايي، جذب سرمايه‌هاي خارجي براي توسعه راه‌ها، احداث نيروگاه‌ها و نيز فعاليت در بخش‌هاي نفت و گاز است.

هنوز 250 بنگاه دولتي بزرگ كه شامل شركت مادر و شركت‌هاي تابعه است، زير پوشش دولت قرار دارد كه مجموع سرمايه آنها 87 ميليارد روپيه برآورد مي‌شود. در همين حال طي سال‌هاي 85-1982 حدود 25 تا 35 درصد بنگاه‌هاي دولتي پاكستان بيش از 15 درصد بازدهي سرمايه‌گذاري داشته‌اند.

در تمام سال‌هايي كه موج خصوصي‌سازي و ملي شدن‌ها پي‌درپي رخ مي‌نمود، اصلاح قوانين در پاكستان ادامه داشت و در نهايت به نفع گسترش خصوصي‌سازي شكل گرفت. در نهايت 10 حوزه فعاليت صنعتي كه سرمايه‌گذاري در آنها پيش از اين در اختيار و انحصار دولت بود، براي بخش خصوصي آزاد شد و دولت قانوني گذراند كه به موجب آن دولت نتواند در آينده واحدها را به دلخواه در اختيار خود بگيرد. در همين حال مراحل سرمايه‌گذاري بخش خصوصي به توصيه بانك جهاني تسهيل شد و اين بخش از لحاظ دستيابي به ارز و روابط كاري (مديريت يا كارگران) و... در شرايط مساعدتري قرار گرفت.

اخبار تازه منتشره نشان مي‌دهد كه در ازبكستان نيز فرآيند خصوصي‌سازي همچنان دنبال مي‌شود. يك هزار و 912 واحد صنعتي دولتي ازبكستان در سال 2001 به بخش خصوصي واگذار شد كه نسبت به عملكرد خصوصي‌سازي سال 2000 به ميزان 30 درصد افزايش نشان داد.

كميته دولتي اموال عمومي ازبكستان اعلام كرد كه درآمد دولت از محل واگذاري كارخانه‌ها و اموال عمومي به بخش خصوصي در سال 2001 به 6/43 ميليارد صوم رسيد و در همين حال 7/14 ميليارد صوم از محل واگذاري بخشي از سهام واحدهاي تحت پوشش دولت به بخش خصوصي،‌ عايد دولت ازبكستان شده است. 819 واحد صنعتي و دولتي نيز در همين سال به شركاي خارجي ازبكستان واگذار شد كه نسبت به عملكرد سال 2000 حدود 15 درصد افزايش داشت. خريداران خارجي سهام و دارايي‌هاي دولت ازبكستان متعهد شده‌اند كــه 2/76 ميليون دلار در قالب نصب ماشين‌آلات و تجهيزات پيشرفته در واحدهاي خريداري شده سرمايه‌گذاري كنند.