قانونمندي بازار سرمايه

سرمايه‌هاي كوچك را

به عرصه‌هاي مولد هدايت مي‌كند

 

 

براي كشورهاي در حال توسعه همانند ايران، بازار سرمايه و تأمين سرمايه‌گذاري موردنياز توسعه پايدار به لحاظ ضعف بنيه مالي، يكي از تنگناهاي توسعه محسوب مي‌شود. با وجود آنكه سالانه ميلياردها دلار سرمايه در جهان جابه‌جا مي‌شود، اما امنيت و سود، دو عامل عمده در اين جابه‌جايي‌هاست كه سبب شده برخي كشورها با بهره‌گيري از سرمايه‌هاي داخلي و خارجي مسير توسعه اقتصادي را سريع‌تر بپيمايند و برخي ديگر همچنان با تنگنا مواجه باشند.

از سوي ديگر مشاغل كاذب و فعاليت‌هاي سودآور دلالي و واسطه‌گري در كشورها به ويژه كشورهاي در حال توسعه موجب شده كه حتي سرمايه‌هاي داخلي نيز از مسير سرمايه‌گذاري‌هاي مولد اقتصادي خارج شود و نقش مؤثري در رشد و توسعه اقتصادي ايفا نكنند.

در چنين شرايطي پس‌اندازهاي كوچك مردمي نيز قادر نيست در فعاليت‌هاي مولد مورد استفاده قرار گيرد و چه‌بسا به ثروت‌هايي پنهان و غيرمؤثر در توسعه اقتصادي نظير طلا و زيور‌آلات و... تبديل شود.

در نهايت قانونمند نبودن بازار سرمايه، كمبود سرمايه‌گذاري مولد اقتصادي را تشديد كرده و توسعه پايدار اقتصادي – اجتماعي را با موانع جدي روبه‌رو مي‌سازد، تا جايي كه ممكن است به ناهنجاري‌هاي اجتماعي ختم شود.

با اين وصف مي‌توان گفت كه بازار سرمايه در كشورهاي روبه‌رشد از جايگاه و اهميت ويژه‌اي برخوردار است كه ساماندهي و تجهيز آن مي‌تواند از بروز مشكلات اقتصادي – اجتماعي جلوگيري و مسير توسعه اقتصادي را هموار كند.

ايران از جمله كشورهايي است كه بازار سرمايه آن هنوز قانونمند نشده و سرمايه‌هاي پيدا و پنهان از مسير توسعه اقتصادي دور مانده است. قوانين حاكم بر بازار سرمايه در ايران مربوط به چندين دهه قبل است كه پاسخگوي نيازهاي امروز نيست.

از عملكردهاي مثبت وزارت امور اقتصادي و دارايي در سال‌هاي اخير (به‌ويژه در دوره دوم رياست جمهوري آقاي خاتمي) توجه ويژه به مسايل و تنگناهاي جدي اقتصاد كشور و تلاش براي ساماندهي امور به ويژه بازار پول و سرمايه و بازارهاي مالي است.

با گذشت بيش از دو سال از شروع اجراي سومين برنامه پنج‌ساله توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي كشور (83-1379)، در اواخر خرداد ماه سال جاري اعلام شد كه پيش‌نويس «لايحه قانوني بازار اوراق بهادار جمهوري اسلامي ايران» توسط كارشناسان اقتصادي و اساتيد دانشگاه‌ها تهيه و به وزارت امور اقتصادي و دارايي ارايه شده و پس از امضاي آن توسط وزير، جهت بررسي به هيأت دولت ارسال گرديده است.

قرار است پس از تصويب هيأت دولت، اين لايحه براي تصويب نهايي به مجلس شوراي اسلامي ارايه گردد. در صورت تصويب اين لايحه، مي‌توان گفت كه جمهوري اسلامي ايران نيز در راستاي قانونمند كردن بازار سرمايه يك گام بزرگ برداشته است.

كارشناسان اقتصادي و دست‌اندركاران معاملات اوراق در بورس تهران در سال‌هاي اخير همواره از قانونمند نبودن بازار سرمايه به ويژه اوراق بهادار (سهام) در ايران انتقاد داشته و آن را عاملي تلقي مي‌كردند كه مانع از رشد سرمايه‌گذاري‌هاي مولد در اقتصاد كشور مي‌شود.

آنها بر اين باور هستند كه قانونمند نبودن اين بازار، نه‌تنها هدايت سرمايه‌ها به فعاليت‌هاي غيرمولد (دلالي، واسطه‌گري و...) را سبب شده، بلكه شركت‌هاي فعال در عرصه اقتصاد را به منابع بانك‌ها براي تأمين سرمايه موردنياز متصل ساخته است و از آنجا كه بانك‌ها قادر به تأمين تمامي نيازهاي سرمايه‌گذاران نمي‌باشند، انحصارطلبي‌ها و رانت‌خواري‌ها در دسترسي به منابع و تسهيلات اعتباري بانك‌ها رونق گرفته و خود به يك تهديد سياسي – اجتماعي تبديل شده است.

پرونده‌هاي فساد اقتصادي نشان مي‌دهد كه سودجويان و بهره‌برداران همواره به طور خاص امتياز دستيابي به منابع و تسهيلات بانكي و... را به‌دست آورده‌اند و اين امر مانع از ايجاد و تضمين فضاي رقابت سالم اقتصادي شده است.

كارشناسان امور اقتصادي از تهيه پيش‌نويس «لايحه قانوني بازار اوراق بهادار جمهوري اسلامي ايران» استقبال كرده و آن را گامي به جلو براي ساماندهي بازار سرمايه، ايجاد و تضمين امنيت اقتصادي و هدايت سرمايه‌ها به فعاليت‌هاي مولد اقتصادي قلمداد كرده‌اند. حتي برخي كارشناسان بدبين نيز ابراز عقيده كرده‌اند كه وجود «قانون بد» بهتر از «نبود قانون» است، زيرا كه قانون بد را مي‌توان اصلاح كرد و در عمل در راستاي منافع اقتصادي كشور و سرمايه‌گذاران و ارايه‌كنندگان سرمايه تصحيح نمود.

پيش‌نويس لايحه قانوني بازار اوراق بهادار در هفت فصل تهيه شده كه شامل تعاريف و اصطلاحات، هيأت نظارت بر اوراق بهادار، بازار اوليه، بازار ثانويه، اطلاع‌رساني در بازارهاي اوليه و ثانويه، ممنوعيت‌ها، جرايم و مجازات‌ها و نيز مقررات متفرقه مي‌باشد.

در تعريف اوراق بهادار در فصل اول اين پيش‌نويس آمده است: «اوراق بهادار هر نوع ورقه‌اي است كه متضمن حقوق مالي قابل نقل و انتقال براي مالك عين يا منفعت آن باشد. اوراق بهادار از قبيل سهام عادي، سهام ممتاز، اوراق مشاركت، اسناد خزانه، اوراق قرضه، گواهي سپرده، گواهي موقت سهام، گواهي نقل و انتقال و حق تقدم خريد مي‌باشند.

بنابراين تعريف، قانون اوراق بهادار تمامي اوراق ارزشمند مالي را دربرمي‌گيرد و لذا دايره حاكميت قانون گسترده شده و مي‌تواند متضمن و حافظ منافع تمامي سرمايه‌گذاران در بازار مالي باشد. از اين جهت به اعتقاد بسياري از كارشناسان اين قانون، يكي از قوانين پيشرفته در عرصه بازار سرمايه است كه تاكنون تهيه و تدوين شده است.

در همين حال بازار اوليه به عنوان بازاري تعريف شده است كه اولين عرضه و پذيره‌نويسي اوراق بهادار در آن انجام مي‌شود و بازار ثانويه، بازاري است كه اوراق بهادار پس از عرضه اوليه، متعاقباً در آن مورد دادوستد قرار مي‌گيرد.

بنابراين بازار بورس يا بورس اوراق بهادار بازار ثانويه و يك تشكل خودنظام تعريف شده كه در قالب شركت سهامي توسط اشخاص حقيقي و حقوقي غيردولتي ايجاد شده و اوراق بهادار در آن توسط كارگزاران، معامله‌گران و بازارسازان طبق مقررات اين قانون (قانون بازار اوراق بهادار جمهوري اسلامي ايران) مورد دادوستد قرار مي‌گيرد.

اين موضوع كه بورس توسط اشخاص حقيقي و حقوقي غيردولتي اداره مي‌شود، نكته درخور توجهي است كه در پيش‌نويس ارايه شده است. بورس اوراق بهادار تهران در شرايط كنوني زيرنظر بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران اداره مي‌شود. از آنجا كه بانك مركزي ايران استقلال ندارد و زير نظر دولت اداره مي‌شود، سياست‌هاي پولي كه توسط اين بانك دنبال مي‌شود، تأثير بسزايي در فعاليت بورس اوراق بهادار تهران دارد. اين در حالي است كه در اين بورس سهام شركت‌هاي خصوصي دادوستد مي‌شود. اين شركت‌ها بنابر نياز به منابع سرمايه‌گذاري به فعاليت در بورس مي‌پردازند و از آنجا كه بازار سرمايه كنوني با ضعف‌هاي جدي براي تأمين نياز سرمايه‌گذاران مواجه است، در واقع بورس نمي‌تواند به تقاضاهاي شركت‌ها پاسخ مثبت دهد.

در همين حال بانك مركزي اداره كننده بانك‌هاي دولتي كشور است كه بخش عمده اعتباردهي به متقاضيان را به عهده دارند. به عبارتي بايد گفت بانك مركزي با تصدي بر بانك‌ها و بورس، مي‌تواند هر گونه سياستي را به هر دو اعمال كند. از آنجا كه بانك مركزي تورم‌زدايي در اقتصاد ملي و نيز حفظ ارزش پول ملي را در وظيفه اصلي خود تلقي مي‌كند، چه بسا سياست‌هايي را پي بگيرد كه به نفع سرمايه‌گذاران بخش خصوصي نباشد.

با اين وصف، نكته قابل توجه در پيش‌نويس لايحة قانوني بازار اوراق بهادار جمهوري اسلامي ايران، خروج اين بازار از تصدي‌گري بانك مركزي و يا به عبارت ديگر دولت است.

در تعاريف ارايه شده در فصل اول اين پيش‌نويس آمده است «اطلاعات داخلي» است. اطلاعات داخلي عبارت است از هر گونه اطلاعات مربوط به اوراق بهادار يا ناشر آن كه بر معاملات اوراق بهادار مربوط تأثيرگذار باشد، مادامي كه چنين اطلاعاتي اعلان و براي عموم افشا نشده باشد، به عبارت ديگر مشكلات كنوني مربوط به اطلاعات داخلي كه مي‌تواند زيان معامله‌گران سهام را به دنبال داشته باشد و عموم مردم را از مداخله در بازار سهام دور نمايد، تعريف شده و بهره‌برداران و سوءاستفاده‌كنندگان از‌آن مشخص و مجازات خواهند شد. با اين وصف ميزان اقبال و اعتماد عمومي به بازار اوراق بهادار افزايش مي‌يابد و اين بازار مي‌تواند به‌تدريج جايگاه واقعي خود را در اقتصاد كشور ايفا كند و سهم بسزايي در شكوفايي اقتصاد ملي به‌دست آورد.

ارايه تعاريف روشن از كارگزار، معامله‌گر، بازارساز و كانون (كانون كارگزاران، معامله‌گران و بازارسازان) نشان مي‌دهد كه پيش‌نويس به تمام اقشاري كه به نوعي در بازار سهام مي‌توانند اثرگذار باشند، توجه دارد و فعاليت آنها را قانونمند مي‌نمايد. بحث بازارسازان كه از مباحث مطروحه در سال‌هاي اخير در ميان دست‌اندركاران بازار سهام و كارشناسان اقتصادي بوده و نبود آن از ضعف‌هاي بازار سرمايه عنوان شده است، نيز در اين پيش‌نويس مورد توجه قرار گرفته است.

بازارساز شخص حقيقي يا حقوقي است كه به منظور ايجاد تعادل در عرضه و تقاضاي اوراق بهاداري كه توسط بورس به وي محول شده است، بر اساس مقررات اين قانون مستمراً متعهد به خريد و فروش آن اوراق مي‌گردد.

نقش بازارسازان در تعادل بخشي به ارزش سهام و جلوگيري از صعود و سقوط‌هاي يكباره در بازار سهام حايز اهميت است. آنها مي‌توانند نقش كليدي در حفظ منافع سرمايه‌گذاران خرد ايفا كنند و از ضرر و زيان‌هاي شديد آنها جلوگيري نمايند كه اين خود عاملي براي پيشگيري از دوري جستن سرمايه‌گذاران خرد از بازار سهام (به لحاظ مخاطره پذيري كمتر آنها) است.

وجود بازارسازان سبب مي‌شود كه علاقه‌مندي و اقبال عمومي به حضور و مشاركت در بازار سهام تشويق شود. از سوي ديگر بازار اوراق بهادار يك تشكل خودنظام معرفي شده است كه براي حسن انجام وظايفي كه به موجب اين قانون به عهده دارد و همچنين تنظيم فعاليت‌هاي خود و انتظام بخشيدن به روابط بين اعضا، مجاز است كليه مقررات، ضوابط و استانداردهاي حرفه‌اي و انضباطي را كه لازم مي‌داند، با رعايت اين قانون وضع و اجرا كند. اين موضوع نيز از نكات مثبت پيش‌نويس قانون ارايه شده است كه به نظر كارشناسان مي‌تواند مسير توسعه صحيح بورس اوراق بهادار را تضمين نمايد.

در فصل دوم پيش‌نويس لايحه، هيأت نظارت بر اوراق بهادار (اركان سازمان نظارت و وظايف و اختيارات هيأت نظارت در دو بخش مجزا) بيان شده است. در ماده 2 اين فصل آمده است: «در راستاي حفظ حقوق سرمايه‌گذاران و با هدف ساماندهي، حفظ و توسعه بازار اوراق بهادار شفاف، منصفانه و كارآ و به منظور نظارت بر حسن اجراي اين قانون، سازمان نظارت بر اوراق بهادار جمهوري اسلامي ايران تشكيل مي‌گردد.»

در ماده 3 نيز تصريح شده است كه سازمان نظارت، مؤسسه عمومي غيردولتي موضوع ماده 5 قانون محاسبات عمومي كشور است كه داراي شخصيت حقوقي و مالي مستقل بوده و از محل كارمزد ثبت اوراق بهادار و سهمي از حق پذيرش شركت‌ها در بورس‌ها و ساير درآمدها اداره خواهد شد. سرمايه سازمان مبلغ يكصد ميليارد ريال تعيين مي‌شود كه از محل وجوه اداره شده بورس اوراق بهادار تهران تأمين مي‌گردد. مابقي وجوه مزبور به خزانه دولت واريز مي‌گردد.

سازمان نظارت يك رييس دارد كه رييس هيأت نظارت نيز خواهد بود و هيأت مديره كه در اين قانون هيأت نظارت ناميده شده، بالاترين ركن سازمان نظارت و عهده‌دار وظايف قانونمندي بازار اوراق بهادار و نظارت بر اين بازار است. در همين حال دبيركل و حسابرس نيز دارد.

در ماده 5 نيز تصريح شده كه هيأت نظارت بر بازار اوراق بهادار داراي 5 عضو است كه از بين افرادي كه داراي حسن شهرت و امين بوده و نيز متخصص در زمينه‌هاي مالي، حسابداري، حقوقي و اقتصادي باشند، به پيشنهاد وزير امور اقتصادي و دارايي و تصويب هيأت وزيران انتخاب و با حكم وزير امور اقتصادي و دارايي منصوب مي‌شوند.

هيأت نظارت موظف است گزارش عملكرد و صورت‌هاي مالي همراه با گزارش حسابرسي سازمان را سالانه به وزير امور اقتصادي و دارايي ارايه كند. در همين حال انجام هر گونه معاملات اوراق بهادار ثبت شده نزد هيأت نظارت يا هر گونه فعاليت و مشاركت مستقيم و غيرمستقيم در انجام معاملات مذكور توسط اعضاي هيأت، دبيركل، مديران و شركاي مؤسسه حسابرسي سازمان و نيز اقارب درجه اول و اشخاص تحت تكفل آنها، ممنوع است.

در ماده 18 نيز تصريح شده است كه اعضاي هيأت نظارت، دبيركل و مديران مؤسسه حسابرسي سازمان مكلفند اطلاعات داخلي را كه در اجراي وظايف خود از آن مطلع مي‌شوند، محرمانه تلقي كنند و افشاي مستقيم يا غيرمستقيم اين گونه اطلاعات حتي پس از خاتمه دوران تصدي آنها ممنوع مي‌باشد. متخلف به مجازات‌هاي مقرر در ماده 58 اين قانون محكوم مي‌شود.

در ماده 58 تصريح شده كه افشاكننده اطلاعات داخلي مربوط به اوراق بهادار به حبس تعزيري از شش ماه تا دو سال يا به جزاي نقدي از يكصد ميليون تا يك ميليارد ريال يا هر دو مجازات محكوم خواهد شد.

وظايف و اختيارات هيأت نظارت در 18 بند در پيش‌نويس قانون تشريح شده و تقريباً تمامي امور را دربرمي‌گيرد. به ويژه ايجاد شبكه نظارتي فراگير و نيز اتخاذ تدابير لازم جهت پيشگيري از وقوع تخلفات و نيز اتخاذ تدابير ضروري و انجام اقدامات لازم به منظور حمايت از منافع سهامداران جزء و...

در فصل سوم پيش‌نويس لايحه قانوني بازار اوراق بهادار تهران، بازار اوليه در دو بخش شامل ثبت و عرضه اوراق بهادار و اوراق بهادار معاف از ثبت بيان شده است. بر اساس ماده 30 اوراق بهادار دولتي و شهرداري‌ها، اوراق بهادار منتشره از سوي بانك‌ها و مؤسسات مالي و اعتباري تحت نظر بانك مركزي، اوراق بهاداري كه به عده معدودي سرمايه‌گذار كه مقدار آن را هيأت تعيين مي‌كند، به منظور فروش عرضه مي‌شود، به عنوان اوراق بهادار معاف از ثبت معرفي شده است.

در فصل چهارم بازار ثانويه در دو بخش شامل شرايط تأسيس و فعاليت بورس و كانون و نيز شرايط فعاليت كارگزاران، معامله‌گران و بازارسازان بيان شده است. در ماده 42 تصريح شده است: «تشكيلات خودنظام مي‌توانند در صورتي كه كارگزاران، معامله‌گران و بازارسازان از هر يك از مقررات اين قانون يا آيين‌نامه ذيربط تخلف كنند، متخلف را طبق ضوابط آيين‌نامه انضباطي خود جريمه يا پروانه فعاليت وي را تعليق يا لغو نمايند.

در ماده 43 نيز آمده است: «اختلافات حقوقي بين كارگزاران، معامله‌گران، بازارسازان و سرمايه‌گذاران كه ناشي از معاملات اوراق بهادار باشد، توسط هيأت داوري كه به طور دايم تشكيل مي‌گردد، حل و فصل خواهد شد. هيأت داوري متشكل از 3 عضو مي‌باشد كه هيأت نظارت براي مدت دو سال از بين حقوقدانان و صاحب‌نظران در زمينه‌هاي اقتصادي و مالي انتخاب و منصوب مي‌نمايند.

در فصل پنجم اطلاع‌رساني در بازارهاي اوليه و ثانويه در مواد 46 تا 54 آمده است. در اين مواد وظايف هيأت نظارت در جهت دسترسي عموم به مجموعه اطلاعاتي كه در فرآيند ثبت اوراق بهادار به‌دست مي‌آورد، وظايف ناشر اوراق بهادار و مؤسسات حسابرسي مشخص شده است. در ماده 53 نيز تصريح شده است كه «عدم رعايت مقررات مواد 51 و 52 حسب مورد جابه‌جايي اوراق بهادار مربوط در تابلوهاي بورس يا حذف موقت و دايم آنها طبق ضوابطي كه به تصويب هيأت نظارت مي‌رسد، خواهد شد.

در فصل ششم ممنوعيت‌ها، جرايم و مجازات‌ها در دو بخش شامل «ممنوعيت استفاده از اطلاعات داخلي و مداخله در قيمت اوراق بهادار» و نيز «تخلفات و مجازات‌ها» بيان شده است.

در ماده 55 تصريح شده است: «انجام هر گونه معامله اوراق بهادار با استفاده از اطلاعات داخلي ممنوع است. متخلف با شكايت سازمان به مجازات‌هاي مقرر در ماده 58 اين قانون محكوم مي‌شود.

در ماده 56 نيز آمده است كه مديران شركت‌ها (شامل اعضاي هيأت مديره، مديرعامل و معاونين آنها)، بازرسان، مشاوران، حسابرسان و وكلاي شركت، هر شخصي كه اصالتاً يا به صورت نماينده بيش از 10 درصد هر يك از اوراق بهادار شركت را دارا باشد، هر شخصي كه با توجه به وظايف و اختيارات خود به اطلاعات داخلي دسترسي دارد و يا به هر نحوي به اطلاعات داخلي دسترسي پيدا مي‌كند، از اشخاص داراي اطلاعات داخلي شركت شناخته شده‌اند. بنابراين انجام هر گونه معامله آنها ممنوع است.

بحث اطلاعات داخلي و دسترسي برخي به آنها كه موجبات خريد و فروش‌هاي غيرمعمول و زيانبار براي طرف‌هاي معامله را فراهم مي‌سازد، از مباحث اصلي در بازارهاي اوراق بهادار جهان از جمله بورس تهران بوده است.

دسترسي به اطلاعات داخلي سبب مي‌شود كه يابندگان اطلاعات بتوانند به خريد يا فروش سهام با پيش‌بيني دقيق وضعيت آينده شركت مبادرت نمايند. آنها از اين طريق منافع خود را به حداكثر مي‌رسانند، در حالي كه طرف معامله آنها با خسارات فراواني روبه‌رو خواهد شد. اين امر از مشكلات بورس‌هاي اوراق بهادار است كه از طريق قانون محكم (منع معامله افراد برخوردار از اطلاعات داخلي و وابستگان درجه اول آنها) قابل كنترل مي‌باشد.

اين امر به شفافيت اطلاع‌رساني در بورس و ايجاد شرايط منصفانه براي تمام متقاضيان و فروشندگان سهام به ويژه سهامداران جزء كمك مي‌كند. معاملات سالم بورس سبب مي‌شود كه بورس از پايداري كافي برخوردار شده و استقبال گسترده سهامداران جزء را فراهم كند.

در ماده 64 آمده است: «هيأت نظارت مكلف است در صورت اطلاع از وقوع جرايم موضوع اين قانون، مراتب را بلافاصله به مراجع قضايي ذيصلاح اعلام نموده و حسب مورد موضوع را به عنوان شاكي پيگيري نمايد. چنان چه در اثر جرايم مذكور، ضرر و زياني متوجه ساير اشخاص شده باشد، زيان‌ديده مي‌تواند براي جبران آن به مراجع قانوني كه شكايت نزد آن مطرح است، مراجعه و وفق مقررات، دادخواست ضررو زيان تسليم نمايد.»

در فصل هفتم مقررات متفرقه آمده است. در ماده 65 تصريح شده است: «هر گونه تكميل يا اصلاح اين قانون، معرفي ابزارهاي نوين اوراق بهادار و تأسيس نهادهاي جديد در بازار اوراق بهادار به طور اخص و بازار سرمايه به طور اعم توسط هيأت نظارت با همكاري سازمان‌ها و نهادهاي تحقيقاتي كشور، دانشگاه‌ها و تشكل‌هاي حرفه‌اي يا پيشنهاد هيأت مذكور با تصويب مراجع ذيصلاح انجام خواهد گرفت.»

در ماده 66 نيز آمده است: «با تصويب اين قانون، كليه قوانين و مقررات از جمله آن قسمت از قانون اصلاح قسمتي از قانون تجارت مصوب سال 1347 در زمينه تشكيل شركت سهامي عام و آن قسمت از قانون تأسيس بورس اوراق بهادار مصوب سال 1345 كه مغاير با اين قانون است، لغو مي‌گردد.»

به عقيدة بسياري از كارشناسان اقتصادي، پيش‌نويس ارايه شده از استحكام كافي براي تسلط بر فعاليت بورس اوراق بهادار جهت سالم‌سازي معاملات و نيز رونق بازار بورس و تجهيز بازار سرمايه برخوردار است و مي‌تواند به شكوفايي اقتصاد ملي و پاسخگويي به نيازهاي سرمايه‌گذاران كمك مؤثري داشته باشد.