 |
|
|||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|||
 |
||||||||
| > ماهنامه بررسيهاي بازرگاني > ماهنامه بررسيهاي بازرگاني شماره 170 |
|
نگاه برنامه سوم به تنظيم انحصارات
و رقابتي كردن فعاليتهاي
اقتصادي
اشاره:
تاريخ ادبيات اقتصادي جهان در چند قرن اخير،سير تكاملي نظامهاي
اقتصادي را نشان ميدهد و گواه بر آن است كه در هر عصري با سپري ساختن فراز و نشيبهايي،
مكاتب اقتصادي سير تكاملي خود را ميپيمايند و با پيشرفت علوم و فناوري و توسعه
تجارت جاي خود را به نظام كاملتر و پيشرو ميدهد
نظام سرمايهداري نيز همانند ديگر مكاتب اقتصادي در دوران حيات
خود با فراز و نشيبهايي روبهرو شده و اقتصاددانان معتقد به آن راهبردهايي را
براي عبور از بحرانها و پيمودن سير تكامل ارايه دادهاند. نظام سرمايهداري كه
مبتني بر رقابت آزاد در بازارها و حذف موانع تجاري است، به طور كلي انحصارها و
دخالت دولت در امور اقتصادي را رد نميكند، بلكه معتقد است كه دولت و نهادهاي
عمومي ميبايست در آن بخش از فعاليتهاي اقتصادي - اجتماعي وارد شود كه بخش خصوصي
انگيزه و تمايل به فعاليت در آنها را ندارد. در اين نظام اقتصادي كه پس از فروپاشي
سوسياليسم در اواخر قرن بيستم، نظام مسلط و بيرقيب اقتصادي در جهان شده است،
انحصارها، موانع بزرگ توسعه بازار و رقابت كامل تلقي ميشود و تنظيم و حذف تدريجي
آنها بر عهده دولت و قوه مقننه است. بر اساس تفكر حاكم در اين نظام، هر اندازه
انحصارها تضعيف و محدود شود، فضاي رقابت گسترش يافته و در نهايت رضايتمندي مصرفكنندگان
و ارتقاي بهرهوري را تأمين خواهد كرد. نقش دولت در تنظيم انحصارها و ايجاد فضاي
رقابتي، موضوع اصلي مورد بحث اقتصاددانان مكتب سرمايهداري است.
در اقتصاد اسلامي نيز نزديكي تفكر به نظام سرمايهداري در قالب
مقبوليت دولت و بخش خصوصي، تأكيد بر انحصارزدايي و ايجاد فضاي رقابتي در اقتصاد،
مشاهده ميشود. در همين حال موضوع تنظيم انحصارها و ايجاد فضاي رقابتي در قانون
سومين برنامه توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي كشور نيز آمده كه به لحاظ اهميت آن،
در اين مقاله مورد توجه قرار گرفته است.
در
فصل چهارم از بخش اول (حوزههاي فرابخشي) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي
و فرهنگي كشور، تنظيم انحصارات و رقابتي كردن فعاليتهاي اقتصادي در قالب مواد 28
تا 34 بيان شده است.
در
سند برنامه (پيوست شماره 2 لايحه برنامه جلد اول) اين مقوله در چارچوب اصلي مورد
بررسي قرار گرفته كه در ابتدا بررسي روندها و تحليل مسايل و مشكلات، تحليل مشكلات
و نارساييها، بررسي تبعات و آثار ناشي از تداوم روندها و ضرورت تغييرات و نيز
خطوط اصلي ساختاري نهادي و سياسي مورد اشاره قرار گرفته و سپس رهنمودهاي كلي مصوب
هيأت وزيران، رهنمودهاي كلي مصوب ستاد برنامه و در نهايت سياستهاي اجرايي شامل
مواد قانون و راهكارهاي اجرايي، آمده است.
با
توجه به اهميت موضوع تنظيم انحصارات و رقابتي كردن فعاليتهاي اقتصادي در ميان و
بلندمدت كه دورنماي توسعه كشور را ترسيم ميكند، بررسي مباحث ياد شده در سند
برنامه براي داشتن درك درست از آنچه در قانون برنامه (مواد 28 تا 34) آمده است،
ضروري است. به همين جهت در اين مقاله به تشريح آنچه در اين زمينه در تصميمسازي و
تدوين و تصويب قانون نقش داشته ميپردازيم.
فصل
چهارم سند برنامه در سه بخش «بررسي روندها و تحليل مسايل و مشكلات»، «رهنمودهاي
كلي» و «سياستهاي اجرايي» تنظيم شده است. در بخش اول ابتدا به بررسي روندها،
گرايشها، شناخت و تبيين وضع موجود ميپردازد.
بر
اين اساس آمده است: اسناد و شواهد موجود نشان ميدهد كه در اوايل قرن حاضر به دليل
ضعف بخش خصوصي براي ايجاد يك حركت اساسي در مسير رشد و توسعه اقتصادي، نظريه تقويت
دولت براي هدايت نظام اقتصادي، مورد توجه قرار گرفته و بر اين اساس، توسعه اقتصادي
ايران پايهريزي شده است.
اگرچه
در ابتداي امر، مداخله و حضور دولت در نظام اقتصادي كشور با هدف كمك به رشد بخش
خصوصي و ايجاد بستر مناسب براي فعاليت آن آغاز گرديد، اما به مرور زمان، اين هدف
تغيير كرده و در بسياري از زمينهها، دولت با ايجاد انحصارات گوناگون، جايگزين و
رقيب بخش خصوصي شده و اين بخش را از حضور در بسياري از عرصههاي كار و فعاليت
محروم كرده و خود به عنوان يك انحصارگر بزرگ در عرصه اقتصاد ايران، به فعاليت
پرداخته است.
در
سالهاي پيش از پيروزي انقلاب اسلامي، علاوه بر آنكه انحصارات دولتي گسترش يافت،
بخشي از فعاليتهاي اقتصادي نيز به انحصار وابستگان رژيم گذشته درآمد و از اين
طريق نيز عرصه براي حضور و رقابت مردم در فعاليتهاي اقتصادي تنگتر شد.
پس
از پيروزي انقلاب اسلامي، اگرچه اداره انحصاري واحدهاي اقتصادي توسط وابستگان رژيم
گذشته پايان يافت، اما بسياري از اين انحصارها زير نظر بخش عمومي (به مفهوم بخش
دولتي و نهادهاي عمومي غيردولتي) قرار گرفت و در نتيجه حيطه انحصار در بخش عمومي،
به شدت گسترش پيدا كرد. علاوه بر اين در سالهاي اوليه پس از پيروزي انقلاب
اسلامي، در نتيجه مداخله گسترده دولت در تخصيص منابع، شرايط براي شكلگيري
انحصارات جديد نيز فراهم آمد و در نتيجه در بسياري از عرصههاي اقتصادي، رقابت و
در نهايت كارآيي كاهش يافت.
در
قانون برنامه اول توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي كشور، كاهش نقش دولت مورد توجه
قرار گرفت و در برخي از موارد (از جمله در زمينه تجارت خارجي) به كاهش انحصارات
دولت نيز اشاره شد، اما در اين برنامه در مورد انحصار و مسايل مربوط به آن به شكل
همهجانبه، اقدام مهمي به عمل نيامد.
در
برنامه دوم توسعه، پس از بهبود نسبي شرايط اقتصادي و مهيا شدن امكانات زيربنايي
براي توسعه فعاليتهاي بخش خصوصي، موضوع كاهش انحصارات دولتي مورد توجه بيشتري قرار
گرفت و در اين خصوص در قانون برنامه دوم، تبصره خاصي نيز به تصويب رسيد. در تبصره
39 اين قانون آمده است: «به منظور مشاركت عمومي، بهسازي نظام اداري و اجرايي كشور
و تقليل حجم تصدي دولت در طول برنامه، آن دسته از انحصاراتي كه در قوانين و مقررات
موضوعه وجود دارد و رفع آنها منافي اعمال حاكميت دولت نميباشد، به پيشنهاد سازمان
امور اداري و استخدامي كشور و همكاري دستگاه ذيربط حسب مورد با تصويب مجلس شوراي
اسلامي يا هيأت وزيران لغو ميشود.»
سازمان
امور اداري و استخدامي كشور در آن زمان در اجراي اين تبصره براي شناخت انحصاراتي
كه ميتوان آنها را لغو كرد، مطالعاتي انجام و بر اساس آن لايحهاي نيز تدوين نمود
كه تقديم مجلس شوراي اسلامي نگرديد، ليكن مفاد آن در فصل مربوط در لايحه برنامه
سوم ملحوظ شده است.
در
مجموع بررسي عملكرد اقتصاد كشور در دو دهه گذشته نشان ميدهد كه دولت و مؤسسات و
نهادهاي عمومي غيردولتي در طول ساليان متمادي يا با استفاده از قوانين و مقررات و
يا از طريق استفاده از قدرت مالي، اقتصادي و گاهي سياسي خود، كنترل بخش وسيعي از
عوامل توليد و ثروت ملي را در اختيار گرفته و يا با ايجاد انحصار در بخشهاي مختلف
اقتصادي، عرصه را براي فعاليت مردم به شدت تنگ كردهاند. بررسيهاي انجام شده
پيرامون وضعيت انحصار در كشور نشان ميدهد كه در برخي از زمينهها در بخش خصوصي
نيز انحصار وجود دارد، اما در حال حاضر انحصار دو بخش عمومي به مراتب وسيعتر و
زيانبارتر از انحصار دو بخش خصوصي است.
آنچه
در سند برنامه سوم آمده است، بيان شفاف و روشني از وضعيت انحصارها و نبود فضاي
رقابتي در كشور ميباشد. با اين حال در همين سند تأكيد شده است كه بررسي ميزان
درآمدهاي حاصل از انحصارات دولت در سالهاي مختلف نشان ميدهد كه سهم اين گروه از
درآمدها در كل درآمد عمومي دولت به تدريج كاهش يافته و از حدود 13 درصد در سال
1342 به كمتر از يك درصد در سالهاي اخير (اواخر برنامه دوم توسعه) رسيده است. اين
در حالي است كه در طول اين مدت مرتب بر تعداد انحصارات دولت افزوده شده و بخش قابل
توجهي از درآمد نفت در انحصارات مختلف سرمايهگذاري شده است.
اين
گزارش ميافزايد: به موجب ارقام موجود كل سود (مجموع سود و زيان) شركتهاي دولتي
مندرج در بخش ششم قانون بودجه سال 1377 پس از كسر ارقام دو بار منظور شده، برابر
با 2774 ميليارد ريال بوده كه اين رقم معادل 3 درصد درآمد شركتها در همان سال ميباشد.
اين ميزان سود در مقايسه با منابعي كه اين شركتها در اختيار دارند، بسيار اندك و
محدود است. در همين حال در سالهاي گذشته دولت با استفاده از منابع نظام بانكي از
انحصارات خود حمايت فراواني كرده است. در سالهاي 78-1375، پنجاه شركت بزرگ دولتي
كه اغلب در فعاليتهاي خود به صورت انحصاري فعاليت ميكنند، متقاضي دريافت 74
تريليون ريال وام از نظام بانكي بودهاند. وابستگي شركتهاي انحصاري دولتي به
منابع بودجه عمومي يكي ديگر از مشكلات انحصار در كشور است. دولت هر ساله بخشي از
زيان شركتهاي انحصاري دولتي را از محل بودجه عمومي پرداخت ميكند. براي مثال، به
موجب لايحه بودجه سال 1378، دولت 2751 ميليارد ريال براي تأمين زيان شركتهاي
دولتي تخصيص ميدهد.
آنچه
در سند برنامه سوم آمده است، نشان ميدهد كه با وجود ضعف شركتهاي انحصاري دولتي،
نهتنها دولت از انحصارهايي كه در اختيار دارد و سرمايهگذاريهاي قابل توجهي از
منابع عمومي و بانكها را جذب كردهاند، سود درخور توجهي نميبرد، بلكه اين شركتها
منابع قابل سرمايهگذاري در طرحهاي داراي بازده اقتصادي را ميبلعند و قادر
نيستند كارايي خود را افزايش دهند. با اين وصف حفظ شركتهاي بزرگ انحصاري دولت نه
براي دولت و نه براي اقتصاد ملي، ثمري ندارد. چه بسا كه با اضمحلال اين شركتها،
نهتنها از بروز خسارات بيشتر جلوگيري خواهد شد، بلكه منابع محدود اقتصادي كشور به
شكل مناسبتر و در جهت بهرهگيري از مزيتهاي نسبي موجود و قابل خلق در فعاليتهاي
اقتصادي، تخصيص خواهد يافت.
در
تحليل مشكلات و نارساييها در سند برنامه، كارآيي پايين در بهرهبرداري از منابع و
ثروت ملي و سود اندك براي دولت، وابستگي بخشي از انحصارات دولتي به منابع عمومي و
بودجه دولت، ايجاد اختلال در نظام اقتصادي توسط دولت براي حمايت از انحصارات،
گرايش عوامل اقتصادي متعلق به بخش خصوصي به فعاليتهاي كماهميت و كاهش قدرت
ابتكار، خلاقيت و نوآوري در جامعه و نيز كاهش قدرت دولت براي اصلاح سياستهاي
اقتصادي، از خسارتهاي سنگين وجود انحصارات ذكر شده است.
در همين سند تصريح شده است كه در صورت
ادامه روندهاي گذشته و باقي ماندن تمامي انحصارات موجود در دست بخش عمومي، اقتصاد
با پيامدهاي نامطلوبي از قبيل تحليل منابع و ثروتهاي ملي، رشد بيش از حد مصرف ملي
در برخي از زمينهها، كاهش توان رفاه عمومي در بلندمدت، مواجه خواهد شد و در نهايت
اقتصاد ايران در عرصه بينالمللي با مشكل مواجه شده و در مسير توسعه از
ديگركشورهاي جهان عقب ميماند. در سند برنامه، خطوط اصلي ساختاري، نهادي و سياستي
در زمينه تنظيم انحصار و رقابتي كردن فعاليتهاي اقتصادي تشريح شده و آمده است:
براي جلوگيري از بروز بحران در اقتصاد كشور، لازم است كه نظام تصميمگيري سريعتر
و مؤثرتر از گذشته در جهت تقليل انحصارات ضروري گام بردارد و از بروز انحصار در
بخش خصوصي نيز جلوگيري كند. براي اين منظور دولت ميتواند در كوتاهمدت انحصاراتي
كه با قانون اساسي انطباق ندارند را حذف كند و در بلندمدت براي افزايش كارآيي در
انحصارات موضوعه در قانون اساسي، برنامهريزي نموده و راه را براي ورود بخش خصوصي
به زمينههاي بيشتري از كار و فعاليت هموار سازد.
بديهي است كه اجراي چنين اقدام مهمي به
همكاري همهجانبه قواي سهگانه و همياري گروههاي سياسي نياز دارد.
در
اين سند آمده است: به طور كلي اصلاحات ساختاري و نهادهاي سياستي مبتني بر نظام
بازار بايد حول محورهاي آزادسازي قيمتها، مقرراتزدايي - انحصارزدايي، خصوصيسازي،
آزادسازي تجاري و آزادسازي سرمايهگذاري مستقيم خارجي، متمركز شود.
در
بخش دوم (رهنمودهاي كلي) رهنمودهاي كلي مصوب هيأت وزيران در 6 بند و رهنمودهاي كلي
مصوب ستاد برنامه در چهار بند در سند برنامه ذكر شده است كه از درون آنها سياستهاي
اجرايي شامل مواد قانوني و راهكارهاي اجرايي بيرون آمده است.
در
كتاب راهكارهاي اجرايي قانون برنامه سوم در فصل سوم با عنوان «تنظيم انحصار و
رقابتي كردن فعاليتهاي اقتصادي»، در سه بند راهكارهاي اجرايي تشريح شده است.
1-
كليه امتيازات و معافيتهاي اعطايي به شركتهاي دولتي كه موجب
رجحان بخش دولتي به بخشهاي خصوصي و تعاوني مشابه شده است، طي مدت حداكثر شش ماه
توسط سازمان مديريت و برنامهريزي كشور مورد بازنگري قرار گرفته و پيشنهادات لازم
براي لغو آنها به منظور ايجاد شرايط يكسان فيمابين بخش دولتي با ساير بخشها و
فراهم كردن توسعه رقابت، به مراجع ذيربط ارايه خواهد شد.
2-
دستگاههاي اجرايي حسب مورد مكلفند، طي سال اول برنامه به
منظور توسعه رقابت، كاهش ميزان انحصار، رفع تبعيض و فراهم كردن فرصتهاي برابر
براي كليه آحاد جامعه در راستاي تحقق مشاركت عمومي در فعاليتهاي اقتصادي و
اجتماعي، كليه قوانين و مقررات جاري كشور به ويژه قانون مقررات صادرات و واردات،
قانون عمليات بانكي بدون ربا، قانون تعزيرات حكومتي، قانون امور صنفي، قانون ملي
شدن مؤسسات بيمه و مؤسسات اعتباري و قانون محاسبات عمومي را مورد بررسي قرار داده
و با شناسايي قوانين مانع توسعه رقابت يا موجد انحصار، لوايح لازم را براي لغو و
يا اصلاح آنها تهيه و به هيأت وزيران جهت طي مراحل لازم، ارايه كند.
رعايت
موارد زير در تنظيم لوايح پيشنهادي الزامي است:
الف:
فراهم كردن فرصتها و شرايط برابر براي بخشهاي دولتي، تعاوني و خصوصي.
ب:
مورد توجه قرار دادن توسعه و تقويت نظامهاي اطلاعرساني براي پيشگيري از انحصار و
توسعه رقابت.
ج:
از ميان برداشتن امكان كسب رانت از طريق دسترسي به امكانات دولتي و فراهم كردن
شرايط لازم براي حذف قيمتهاي چندگانه از نظام اقتصادي كشور.
د:
جلوگيري از اعطاي مجوزهاي خاص و يا هر نوع سهميه و معافيت به افراد.
هـ:
منطقي كردن شرايط ورود به حرف و مشاغل مختلف.
و:
حذف عوارض غيرمنطقي در فعاليتهاي اقتصادي.
ز:
تسهيل شرايط براي حضور بخشهاي خصوصي و تعاوني در فعاليتهاي بانكي و بيمهاي.
ح:
انجام اصلاحات لازم در اساسنامه شركتهاي دولتي با رعايت موارد فوقالذكر به منظور
فراهم كردن زمينه ورود آنها به عرصه رقابتهاي اقتصادي.
سازمان
مديريت و برنامهريزي كشور مسؤول حسن اجراي موارد فوق است.
3-
به منظور توسعه رقابت در فعاليتهاي مختلف اقتصادي و پيشگيري
از بروز انحصار و مقابله با رفتارهاي انحصارگرايانه، سازمان مديريت و برنامهريزي
كشور مكلف است، در اولين سال برنامه «لايحه ضدانحصار» را تدوين و براي تصويب به
مراجع ذيربط ارايه كند. مفاد اين لايحه بايد به گونهاي تنظيم شود كه از اعطا
امتيازات ويژه و معافيتهايي خاص، برقراري رفتارهاي محدودكننده رقابت، تحميل شرايط
غيرعادلانه در قراردادها، كنترل و تبعيض در قيمت كالاها و خدمات و هرگونه استفاده
از موقعيت براي ايجاد هر نوع انحصار جلوگيري كند.
سازمان
مديريت و برنامهريزي كشور تاكنون اطلاعاتي در خصوص تدوين «لايحه ضد انحصار» و نيز
مراحل پيشرفت كار در اين زمينه ارايه نداده است.