سهم يارانه‌ها در بودجه دولت طي نخستين برنامه توسعه

اقتصادي كشور افزايش يافت

 

 

 

يكي از مباحثي كه دولت را مجاز به دخالت در امور اقتصادي و اجتماعي مي‌كند، مسأله حمايت از اقشار آسيب‌پذير و سياست‌هاي حمايتي است اين حمايت به منظور بهبود وضعيت رفاهي و معيشتي عموم مردم و به ويژه اقشار كم‌درآمد، ضرورتي غيرقابل انكار است، به ويژه آنكه در جامعه ايران به ويژه در سال‌هاي اخير (پس از خاتمه جنگ تحميلي) فاصله طبقاتي تا حدودي افزايش يافته و فشارهاي تورمي صاحبان درآمد اندك را با مشكل تأمين هزينه‌هاي معيشتي روبه‌رو ساخته است.

به طور كلي سياست‌هاي حمايتي با توجه به هدفمندي شرايط خاص هر اجتماعي مي‌تواند شكل‌هاي گوناگوني داشته باشد و در ابعاد اقتصادي و غيراقتصادي با محور حمايت از قشرهاي خاص، عقيده خاص و يا ايدئولوژي حاكم بر نظام اقتصادي براي رسيدن به عدالت يا افزايش كارآيي، شكل مي‌گيرد.

عادي‌ترين شكل سياست‌هاي حمايتي، حمايت‌هاي اقتصادي براي ايجاد رفاه بيشتر مي‌باشد كه اغلب صاحب‌نظران اقتصادي با آن موافقت دارند، هرچند كه در خصوص ميزان و نحوه اجراي سياست‌هاي حمايتي اختلاف نظرهايي وجود دارد. امااينكه دامنة سياست‌هاي حمايتي تا كجا مي‌تواند باشد، موضوع حساسي است، زيرا كه اقتصاد آزاد، دخالت دولت را مانعي در حركت آزادانه سيستم اقتصادي قلمداد مي‌كند و آن را عاملي براي بروز عدم تعادل مي‌داند. در ايران نيز حوزه دخالت دولت در امور اقتصادي و سياست‌هاي حمايتي همواره مورد پرسش بوده است، با اين وجود اغلب كارشناسان و به ويژه نمايندگان مردم در مجلس شوراي اسلامي بر حفظ سياست‌هاي حمايتي و تداوم آن با هدف حمايت از اقشار كم‌درآمد، اصرار دارند.

شرايط گذار و بحران‌هاي پس از پيروزي انقلاب اسلامي، به ويژه جنگ تحميلي از دلايلي است كه اتخاذ و استمرار سياست‌هاي حمايتي در بخش‌هاي توليد و مصرف را توجيه‌پذير ساخته است. در سه برنامه توسعه اقتصادي كه پس از خاتمه جنگ تحميلي تصويب شده و به اجرا درآمده است، سياست‌هاي حمايتي و سيستم توزيع كالاهاي اساسي يارانه‌اي جزو رهنمودهاي كلي و اساسي برنامه‌ها پذيرفته شد. حتي در سومين برنامه پنجساله توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي كشور، مجموعه اقدامات حمايتي دولت در جهت مقابله با فقر و حفظ قدرت خريد اقشار كم‌درآمد پذيرفته شد ه دربرگيرنده يارانه‌ها و ديگر كمك‌هاي اقتصادي دولت بر اساس معيارهاي هدفمند بودن و شفافيت در قالب نظام تأمين اجتماعي مي‌باشد. بر اساس اين سياست‌هاي كلي، يارانه‌ها به سه گروه تقسيم شده است كه دسته اول يارانه‌هايي است كه به منظور حفظ قدرت خريد مردم به طور مستقيم يا غيرمستقيم پرداخت مي‌شود. دسته دوم يارانه‌هايي است كه براي توسعه فعاليت‌هاي اجتماعي به صورت كمك‌هاي انتقالي به شكل مستقيم پرداخت مي‌شود و دسته سوم يارانه‌هايي است كه به فعاليت‌هاي اقتصادي و اجتماعي پرداخت مي‌شود.

البته حمايت‌ها و كمك‌هايي كه دولت‌ها انجام مي‌دهند، معمولاً با توجه به ماهيت و نوع هدفمندي اقتصادي كه دارند و بودجه و اعتباراتي را كه به خود اختصاص مي‌دهند، قابل تفكيك است. براي مثال كمك‌هاي توليدي، كمك‌هاي توزيعي و كمك‌هاي مصرفي.

كمك‌هاي توليدي در واقع نوعي حمايت است كه دولت به طور مستقيم يا غيرمستقيم به توليدكنندگان اعطا مي‌كند و هدف آن تقويت بنيه توليد ملي است. حمايت‌هاي توليدي در ايران به خصوص از توليدگنندگان محصولات كشاورزي در خور توجه است. زيرا نهاده‌هاي كشاورزي با يارانه ميان كشاورزان توزيع مي‌شود و در ضمن دولت قيمت خريد تضميني شماري از محصولات كشاورزي را تعيين مي‌كند. حمايت از توليدكنندگان درمناطق محروم از طريق اعطاي اعتبارات يارانه‌اي و ... نيز در مجموع كمك‌هاي توليدي جاي دارد.

اما كمك‌هاي توزيعي اغلب با هدف كاهش هزينه توزيع يا قيمت تمام شده براي مصرف‌كننده نهايي اختصاص مي‌يابد. اين نوع كمك‌ها نه‌تنها توزيع كالاهاي اساسي با كالابرگ به قيمت يارانه‌اي را دربرمي‌گيرد، بلكه در تعاوني‌هاي دولتي و ... نيز محصولات با قيمت ارزان‌تر از بازار عرضه مي‌شوند. اختلاف قيمت كالاهاي عرضه شده در تعاوني‌ها و بازار آزاد در سال‌هاي گذشته به مراتب بيشتر بود كه ناشي از اعطاي كمك‌هاي توزيعي براي محصولات عرضه شده در تعاوني‌ها بوده است.

كمك‌هاي مصرفي نيز كمك‌هايي هستند كه دولت به منظور حمايت از مصرف‌كنندگان پرداخت مي‌كند. البته اين مصرف‌كنندگان ممكن است تمام يا قشرهاي خاصي از جامعه را در برگيرد و به شيوه‌هاي گوناگوني نيز اعطا مي‌شود تا هدف دولت را تأمين كند. همانند كمك‌هاي غذايي به دانش‌آموزان از طريق دادن مواد خوراكي رايگان با قيمت نازل به آنها.

سياست‌هاي حمايتي اقتصادي در ايران و توزيع يارانه‌ها به اشكال گوناگون از سال 1311 در ايران متداول شد. پيش از اين تاريخ، از آنها كه بيش از 90 درصد جمعيت ايران در روستاها ساكن بودند و در تأمين مواد غذايي مورد نيازشان با مشكلات زيادي مواجه نبودند، ضروري نبود و در عين حال دولت‌ها نيز ديدگاهي در جهت رفاه و تأمين امنيت اقتصاد مردم نداشتند و ضرورتي از اين جهت احساس نمي‌كردند.

از سال 1300 به بعد كه بتدريج شهرنشيني در ايران رايج شد و فعاليت‌هاي صنعتي و بازرگاني رونق گرفت، و به لحاظ فقدان سيستم مناسب حمل و نقل و نيز خشكسالي‌هايي كه به فاصله زماني رخ مي‌داد، موضوع تأمين غذا و به ويژه نان در شهرها، اهميت بيشتري يافت. در سال 1311 قانوني در جهت تأسيس سيلو در تهران تصويب شد و دولت اقدام به خريد گندم و انبار كردن آن به منظور عرضه در دوران قحطي و خشكسالي نمود و اين آغاز طرح موضوع يارانه و اجراي آن در ايران بود.

در سال 1315 دولت به خريد مازاد توليد گندم كشاورزان به قيمت تضميني نمود و از سال 1321 حمايت از مصرف‌كنندگان شهرنشين با تثبيت قيمت نان جايگزين حمايت از توليدكنندگان گرديد.

از سال 1340 به بعد با افزايش قيمت نفت در بازارهاي جهاني و رشد درآمدهاي ارزي ايران، پيروي دولت از اجراي سياست‌هاي تأمين اجتماعي و حمايتي خاص كه در كشورهاي غربي متداول شده بود، سبب شد كه پرداخت يارانه در ايران از سوي دولت آغاز شود و بتدريج سياست‌هاي حمايتي استحكام و جامعيت بيشتري يافت. تنها به لحاظ محدوديت فشارهاي تورمي در دهه 1330، آثار سياست‌هاي حمايتي دولت چندان به وضوح قابل مشاهده نبود، اما در دهة 1350 كه تقاضاي كل تحت تأثير افزايش درآمدهاي ارزي حاصل از صادرات نفت بر عرضه كل فزوني يافت و فشارهاي تورمي بروز كرد، تأثير سياست‌هاي حمايتي دولت بيش از پيش ملموس گرديد. با دورقمي شدن تورم در اقتصاد ايران از سال 1352 به بعد، دولت به تأسيس صندوق حمايت از مصرف‌كننده در سال 1353 روي آورد و در تيرماه سال 1354 تأسيس اين صندوق را به تصويب مجلس رساند. صندوق حمايت از مصرف‌كننده با وظايفي چون حمايت از مصرف‌كننده در برابر نوسانات قيمت‌ها، هزينه‌هاي توليد در بازارهاي جهاني و داخلي و نيز حمايت از توليدكننده تأسيس شد و به همراه آن مركز بررسي قيمت‌ها ايجاد شد كه وظيفه كنترل و نظارت بر قيمت‌ها و جلوگيري از نوسانات آن را به عهده داشت.

در سال 1356 سازمان حمايت از توليدكنندگان و مصرف‌كنندگان تأسيس شد و وظايف صندوق حمايت از مصرف‌كننده به آن واگذار گرديد و پس از پيروزي انقلاب اسلامي در سال 1357، مركز بررسي قيمت‌ها نيز به سازمان مذكور ملحق گرديد. در دوران پس از پيروزي انقلاب اسلامي به لحاظ بحران‌هاي خاص همانند محاصره اقتصادي، مسدود شدن ذخاير ارزي ايران و جنگ تحميلي، كاهش توليدات كشور، كمبود سوخت، خالي شدن ذخير كالاهاي اساسي و ... فشارهاي تورمي افزايش يافت و گراني و احتكار و ايجاد بازار سياه كالاها آغاز شد. اين مسايل كه زندگي اقشار مختلف مردم به ويژه صاحبان درآمد اندك را تحت فشار قرار مي‌داد، سبب شد كه دولت دخالت مستقيم در عرضه كالاها (تهيه و توزيع عادلانه كالاهاي اساسي) را در پيش گيرد. دخالت دولت در اين زمينه نه‌تنها ابعاد اقتصادي را دربرمي‌گرفت، بلكه جنبه سياسي داشت. براي مقابله با بحران‌هاي ايجاد شده با توجه به شرايط دوران جنگ و ضرورت كنترل امور اقتصادي، دولت در مهرماه سال 1359، ستاد بسيج اقتصادي كشور را تأسيس كرد. اين ستاد در بدو فعاليت، توزيع كالاهاي اساسي با كالابرگ را آغاز كرد و كالاهايي مانند بنزين، نفت، گازوئيل، روغن موتور، قند و شكر، روغن نباتي، صابون، پودر لباسشويي، گوشت قرمز و گوشت مرغ، پنير، كره، تخم‌مرغ و برنج را شامل شد.

در طرح سهميه‌بندي كالاهاي اساسي كه از سوي ستاد بسيج اقتصادي كشور تدوين و اجرا شد، يك سهميه حداقل براي هر نفر منظور شد كه در فروشگاه‌هاي خرده‌فروشي يا تعاوني‌ها با قيمت ثابت در طول سال‌هاي اجراي طرح به مصرف‌كنندگان اعم از شهري يا گروه روستايي - عشايري عرضه مي‌شد. اين ستاد از سال 1370 زير پوشش وزارت بازرگاني قرار گرفت.

آنچه مسلم است، پرداخت يارانه به اقشار مختلف يا گروه‌هاي گوناگون، مي‌بايست از بودجه عمومي دولت صورت گيرد. لذا نقش هزينه‌اي يارانه‌ها در بودجه دولت و آثار و پيامدهاي آن در حمايت از اقشار هدف حايز اهميت است.

طبق آمارهاي موجود مجموع يارانه‌هاي پرداختي دولت از 8/159 ميليارد ريال در سال 1368 به 9/402 ميليارد ريال در سال 1369 و سپس به 9/514 ميليارد ريال در سال 1370 افزايش يافت. در سال 1371 هزينه‌هاي دولت از بابت پرداخت يارانه‌ها به شدت افزايش يافت و به 9/1062 ميليارد ريال بالغ شد. اين رقم در سال 1372 به 6/2124 ميليارد ريال رسيد.

در سال‌هاي اجراي برنامه اول ميزان اعطاي يارانه توليد به بخش كشاورزي از 1/41 ميليارد ريال در سال 1368 به 5/102 ميليارد ريال در سال 1369، سپس 9/116 ميليارد ريال در سال 1370 و 3/162 ميليارد ريال، در سال 1371 افزايش يافت. در سال 1372 يارانه پرداختي به اين بخش به 4/268 ميليارد ريال و در سال 1373 به 2/553 ميليارد ريال بالغ شد. اين ارقام نشان مي‌دهد كه توليد محصولات كشاورزي در برنامه اول مورد حمايت قرار گرفته است. در حالي كه يارانه توليد محصولات صنعتي از 20 ميليارد ريال در سال 1368 به 3/11 ميليارد ريال در سال 1369 و همين ميزان در سال 1370 رسيد و پس از آن قطع شد.

يارانه‌هاي مصرفي در برنامه اول، رو به افزايش نهاد و از 8/59 ميليارد ريال در سال 1368 به 6/92 ميليارد ريال در سال 1369 و سپس به 258 ميليارد ريال در سال 1370 افزايش يافت. در سال 1370 يارانه‌هاي مصرفي به 2/361 ميليارد ريال، در سال 1371 به 2/796 ميليارد ريال و در سال 1372 به 2/1562 ميليارد ريال افزايش يافت. اما در سال 1373 به 4/2917 ميليارد ريال رسيد.

طبق آمارهاي موجود، سهم يارانه‌ها در بودجه دولت در سال‌هاي پس از پيروزي انقلاب اسلامي، سير صعودي داشت و از يك درصد كل بودجه دولت در سال 1357 به 3/5 درصد بودجه دولت در سال 1361 افزايش يافت، و سپس سير نزولي طي كرد و تا سال 1368 به كمتر از 2 درصد بودجه دولت رسيد. از سال 1369 يارانه دوباره سهم بيشتري در بودجه دولت پيدا كرد و به 3 درصد بودجه رسيد و اين روند تداوم يافت، تا آنكه در سال 1373 به 38/5 درصد بودجه دولت رسيد.

به عبارت ديگر در سال‌هاي پس از پيروزي انقلاب اسلامي تا پايان نخستين برنامه توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي كشور سهم يارانه‌ها در بودجه دولت در حد قابل توجهي افزايش يافت و اقشار مختلف مردم و نيز بخش كشاورزي از آن برخوردار گرديد.