 |
|
|||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|||
 |
||||||||
| > ماهنامه بررسيهاي بازرگاني > ماهنامه بررسيهاي بازرگاني شماره 161 |
|
اصلاح
ساختار اداري و مديريتي
نخستين گام براي توسعة
اقتصادي - اجتماعي پايدار
است
اشاره:
اصلاح ساختار اداري و تا حد امكان كوچكسازي بدنه اجرايي دولت
به عنوان بخشي از اصلاحاتساختاري نظام اقتصادي، اجتماعي ايران در سالهاي اخير
همواره مطرح بوده است. افزايش حجمبدنه اجرايي دولت و كاهش بهرهوري در اين بخش به
خصوص بر اثر تورم نيروي انساني و عريض وطويل شدن تشريفات اداري كه دستوپاگير
فعاليتهاي مولد اقتصادي، اجتماعي شده، موجبگرديده تا حجم تصدي دولت بر فعاليتهاي
اقتصادي به حدي افزايش يابد كه مشاركت مردم وبخش خصوصي در اين زمينهها كمرنگ گردد.
از سوي ديگر فقدان انگيزه بهبود كارآيي و افزايشسودآوري فعاليتهاي مختلف، بهويژه
در حيطة اقتصاد دولتي، به زياندهي بسياري از شركتها ومؤسسات دولتي انجاميده است.
در سومين برنامة توسعة اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي كشور، اصلاح
ساختار اداري و مديريتبهعنوان يكي از اهداف اصلي مطرح شده و در سال جاري شاهد
برداشتن نخستين گامها در اين زمينهبا ادغام وزارتخانههاي جهاد سازندگي و كشاورزي و
نيز معادن و فلزات با صنايع ميباشيم.
در اين مقاله سعي داريم بهطور اجمال به بيان مزاياي اين
ادغامها بپردازيم.
مجلس شوراي اسلامي در راستاي تحقق اهداف سومين برنامة پنجسالة
توسعه اقتصادي، اجتماعي وفرهنگي كشور، لايحة تنظيمي از سوي هيأت دولت در
خصوص ادغام وزارتخانههاي جهاد سازندگي وكشاورزي و تشكيل وزارت جهاد
كشاورزي و نيز وزارتخانههاي صنايع و معادن و فلزات و تشكيلوزارتخانه جديد
صنايع و معادن موافقت كرد.
اين ادغامها
در راستاي تصحيح، بهسازي و اصلاح نظام اداري در ابعاد تشكيلات، سازماندهي
وساختار ادارة امور كشور، سيستمها و روشها، مديريت منابع انساني، مقررات و
افزايش بهرهوريدستگاههاي اجرايي صورت گرفته كه در برنامه سوم تصريح
شده است.
شوراي عالي
اداري كه تنظيمكنندة اين ادغامها ميباشد، در راستاي وظايف و اختيارات
خود كهتجديدنظر در ساختار داخلي وزارتخانهها است، وظايف و ساختار داخلي
سازمانها، شركتهاي دولتي وشركتهاي اقماري آنها را مورد بازنگري قرارداده
تا تشكيلات منسجمي را براي دولت طراحي كند و ازدستگاههاي موازي و مشابه
بكاهد. هدف اصلي استقرار نظام كارآمد اداري و كاهش ديوانسالاري وتشريفات
اداري زايد است تا دولت درحد ممكن از فعاليتهاي اقتصادي مستقيم خارج شود
و اين امور رابه بخش غيردولتي واگذار كند و فقط به نظارت بر آنها بپردازد.
در مجموعة
دستگاههاي اجرايي اصلي دولت (وزارتخانهها)، برخي فعاليتها در گذشته به
دو تا سهوزارتخانه مربوط ميشد و همين امر موجب پراكندگي در انجام وظايف،
سياستگزاري و هدايت امورميگرديد و در نهايت سردرگمي و پيچيدگيهاي خاصي را
براي مراجعان به اين دستگاهها بهدنبال داشت.
نمونههاي
بارز اين امر، فعاليت دو وزارتخانه كشاورزي و جهاد سازندگي بود كه در نهايت
مجموعةفعاليتهاي اقتصادي، اجتماعي در سطح روستاها را دربرميگرفت. در همين
حال بخش صنعت و معدن نيزبا وجود ارتباط مستقيم كاري بين دو وزارتخانه
توزيع شده بود. براي مثال در بخش سنگهاي تزييني ونما، نوع فعاليت معدني
زير مجموعة وزارت معادن و فلزات بود، اما تكليف فعاليت صنعتي (واحدهايسنگبري)
ميبايست به وزارت صنايع مراجعه ميگرديد. اما از آنجا كه وزارت صنايع در
اين زمينه قبولمسؤوليت ننموده بود، مشكلات عديدهاي پيش روي فعالان اين
بخش بود.
ديدگاه
اصلي در ادغامها، از بين بردن گسستگي در سياستگزاري و برنامهريزي جامع و
توزيع وظايفو اختيارات در حوزههاي مشابه و همگون كه يكپارچه شدهاند، ميباشد.
به نظر كارشناسان، اين ادغامهانخستين گام براي اصلاح امور است و دستكم
فعاليتهاي پراكنده را زيرنظر يك وزارتخانه ميبرد.
گفته ميشود
كه با ادغام وزارتخانههاي ياد شده، بخشي از كاركنان اين وزارتخانهها
بيكار خواهند شد.بر اساس برخي برآوردها بيش از يكصد هزار شغل در اين ادغامها
حذف خواهد شد. اما نگراني در اينخصوص چندان مورد ندارد. زيرا در سومين
برنامة پنجسالة توسعة اقتصادي تكليف قضيه تا حدودي روشناست و نيروهاي
مازاد هر دستگاه براي فعاليت در بخشهاي مورد نياز ديگر انتقال خواهند يافت.
هرچندكهدر ماده 3 لايحه برنامه سوم توسعه كاهش 5 درصدي شمار كاركنان دولت
نسبت به آغاز برنامه پيشبينيشده است.
در بند الف
اين ماده تصريح شده است: به منظور بهينهسازي و اصلاح تركيب نيروي
انسانيدستگاههاي اجرايي، توزيع مناسب نيروي انساني در مناطق مختلف كشور
و بهبود ارايه خدمات دولتي،سازمان امور اداري و استخدامي كشور (در حال حاضر
سازمان مديريت و برنامهريزي) مكلف است درنيمه اول سال 1379 برنامه جامع
نيروي انساني بخش دولتي را با رعايت موارد زير تدوين و جهت تصويببه هيأت
وزيران تقديم كنند.
1- تعداد
كاركنان دولت در پايان برنامه سوم از تعداد آنها در آغاز برنامه به ميزان
5 درصد كاهش يابد.
2- شاخصهاي
كيفي نيروي انساني به ويژه نسبت كاركنان مشاغل تخصصي به تعداد كاركنان
و تركيبتحصيلي كاركنان دولت ارتقا يابد.
3- مجموع
استخدامهاي جديد در بخشهاي دولتي از 50 درصد كل تعداد كاركناني كه از خدمتخارج
ميشوند، تجاوز نكند.
موارد ملحوظ
شده در برنامه براي اصلاح بدنه اجرايي از يك سو فقط نيروي انساني متخصص
دردولت را باعث ميشود و از سوي ديگر بدنه اجرايي دولت را كوچكتر ميسازد.
سياستگزاري و برنامهريزي جامعه، مقرراتزدايي، ايجاد
فضايي امنيت اقتصادي، رشد و شكوفايي سرمايهگذاري، توليد، صادرات و اشتغال، از
مزاياي اصلاح نظام اداري و مديريتي است.
صرفنظر
از بحث نيروي انساني در فرآيند ادغامها كه به زعم كارشناسان نگراني بيموردي
ميباشد وكاركنان در ديگر بخشها جذب خواهند شد يا با انجام تعهدات دولت از
خدمت بركنار خواهند گرديد، ازبعد هزينههاي اقتصادي و بازده، ادغامها ميتواند
زمينه مساعدي را براي ايجاد ساختار اداري مطلوب دركشور فراهم سازد.
صرف نظر از آنكه تكليف شماري از
شركتهاي دولتي و وابسته به دولت بر اساس تبصره 35 قانونبودجه در طرح
خصوصيسازي مشخص شده است كه چنانچه فرآيند خصوصيسازي از تحرك
بيتشربرخوردار گردد، عملي خواهد شد. در مورد وزارتخانهها نيز از پراكنده شدن
فعاليتها، سياستگزاريها وبرنامهريزيها جلوگيري ميشود كه اين حركتي مهم
براي بهينهسازي فعاليت نظام اجرايي كشور است.وزارتخانههاي ادغام شده در
وهله نخست فعاليتهاي به نسبت مشابه را دنبال ميكردند كه در واقع مشابه
وگاه در ادامه يكديگر بود.
جهاد سازندگي به امور دامداري،
جنگل و مرتع، عمران روستاها، امور شيلات و ... در حيطه اختياراتخود اشتغال
داشت و وزارت كشاورزي نيز كه منابع طبيعي عرضه فعاليت آن بود، فقط در
بخش كشاورزيسياستگزاري و برنامهريزي مينمود. ادغام اين دو وزارتخانه و
تشكيل وزارت جهاد كشاورزي در واقعمجموعه فعاليت اقتصادي - اجتماعي روستاها
را در امور كشاورزي و دامپروري و عمران روستايييكپارچه ميسازد و ازاين رو
تصميمسازي و برنامهريزي براي ايجاد تحول در اين بخش به طور يكپارچه
وجامع را ميسر ميسازد. صرف نظر از آنكه هزينههاي جاري بر اثر اين ادغام
تا حدودي كاهش مييابد،عمران و توسعه روستايي و بخش كشاورزي به طور متمركز
برنامهريزي خواهد شد.
در همين حال پاسخگويي به
تقاضاهاي فعالان خصوصي اين بخشها از سوي يك دستگاه مسؤول بهترانجام ميگيرد.
البته يك مقوله اساسي در توسعه بخش كشاورزي يعني آب هنوز در حيطه وزارت
نيرو استكه در حال حاضر با تشكيل شوراي عالي آب و با حضور وزير جهاد
كشاورزي در اين شورا ميتواندسروسامان مناسبي پيدا كند.
ادغام وزارتخانههاي معادن و
فلزات با صنايع نيز به يافتن حلقههاي مفقوده در توسعه بخش صنعتكمك
بسزايي كند.
به عقيده كارشناسان بخش معدن
فراهم آورنده مواد اوليه مورد نياز صنايع است و توليد بسياري ازمحصولات
صنعتي نيازمند فعاليت در بخش معدن ميباشد كه مواد خام معدني رابه محصولات
واسطهتبديل و به عنوان ماده اوليه بخش صنعت ارايه ميكند. با وجود ذخاير
غني معدني كشور،سرمايهگذاريهاي انجام شده در خصوص بهرهبرداري از معادن
و تغليظ مواد معدني در كارخانههاي عظيم(اعم از ذوب آهن و مجتمعهاي
فولاد، مس، آلومينيوم و ...) و توليد كلان مواد واسطهاي مورد نياز بخشصنعت،
تشكيل وزارت صنايع و معادن به سياستگزاري و برنامهريزي جامع و يكپارچه
اين بخش كمكخواهد كرد و لذا ضمن از بين رفتن فعاليتهاي مشابه و موازي در
دستگاه اجرايي، پاسخگويي به نيازهايتوسعه صنعتي كشور در فرآيند صحيحتري
ميسر خواهد شد.
برخي كارشناسان با اشاره به
تشكيلات منسجم برخي كشورها در خصوص صنعت و تجارت كه امكانتوسعه صنايع
صادراتي را برايشان فراهم آورده، عقيده دارند كه در مرحله بعدي اصلاح
ساختار اداريكشور، لازم است تشكيلات بخش صنعت و بازرگاني ادغام گردد.
ادغام
وزارتخانههاي جهاد سازندگي با كشاورزي و صنايع با معادن و فلزات در راستاي تصحيح،
بهسازي و اصلاح نظام اداري در ابعاد تشكيلات، سازماندهي و ساختار اداره امور كشور،
سيستمها و روشها. مديريت منابع انساني، مقررات و افزايش بهرهوري دستگاههاي اجرايي
صورت گرفته كه در برنامه سوم تصريح شده است.
آنها
با اشاره به ضرورت توسعه صنعتي كشور با ديد ايجاد و گسترش صنايع قابل
رقابت در عرصهبينالمللي و در راستاي جهش صادرات غيرنفتي، ادغام وزارتخانههاي
صنايع و معادن با وزارت بازرگاني رانيز ضروري ميدانند. در شماري از كشورها
وزارت صنايع و تجارت بينالمللي حيطه سياستگزاري وبرنامهريزي توسعه صنعت
با ديد صادرات را به خوبي به فرارو اداره كردهاند و تجربه آنها نشان ميدهد
كهاين پيوستگي به تقويت بنيه رقابتشان در صادرات محصولات صنعتي و اتخاذ
راهبردهاي مناسب برايجهش صادرات در اين بخش، كمك بسزايي كرده است. در
هر صورت ادغام وزارتخانههاي صنعتي ومعدني حركتي اصولي در راستاي اصلاح
ساختار اداري كشور است.
كارشناسان با اشاره به اهداف
برنامه سوم براي اصلاح نظام اداري و ايجاد تحولي اساسي در راستايتسريع
روند رشد اقتصادي و صادرات غيرنفتي با اولويت دادن به فعاليت بخش غيردولتي
(اعم از خصوصيو تعاوني)، عقيده دارند كه هنوز بخشي از فعاليت صنعتي -
معدني كه در حيطه تعاونيها قرار دارد، دروزارت تعاون سياستگزاري و برنامهريزي
ميشود و از اين رو ساختار جديد هنوز با نواقصي مواجه است،هر چند كه نسبت به
ساختار گذشته مزيتهاي غيرقابل انكاري دارد.
اين گروه از كارشناسان عقيده
دارند كه ايجاد وزارت تعاون براي حمايت از تعاونيها اقدامي ضرورينبوده،
بلكه اين حمايت ميبايست در قالب حمايت واقعي از بنگاههاي اقتصادي
توليدي و به طور منطقيصورت پذيرد تا اصل رقابت و ضرورت ارتقاء كارآيي
نهادهاي اقتصادي - اجتماعي خدشهدار نگردد.
در حال حاضر بخشي از فعاليتهاي
صنعتي و معدني كشور از طريق تعاونيهاي توليدي صورتميگيرد كه در زيرمجموعه
وزارتخانه جديد صنايع و معادن قرار ندارد و اين از نقاط ضعف كنوني است كهميبايست
اصلاح گردد. البته شماري از كارشناسان وجود وزارت تعاون در شرايط كنوني
براي تقويت بنيهرقابت تعاونيها را ضروري ميدانند و عقيده دارند كه حمايت
از اين نهادهاي نوپا به مشاركت مردم در اموراقتصادي كمك شايستهاي خواهد
داشت.
در نهايت بايد گفت؛ ادغام دولت
در راستاي ادغامهاي اخير، نهتنها از ديد اقتصادي (كاهش هزينهها)بلكه از
جهت سياستگزاري و برنامهريزي امور توليدي در كشور حايز اهميت است و اين
ادغامها ميتواندپايهگذار اصلاح واقعي نظام اداري و مديريتي كشور باشد.
از آنجا كه وزارتخانههاي ادغام
شده در هر يك از مراكز استانها تشكيلات اداري در حد اداره كلداشتند، ادغامهاي
جديد موجب خواهد شد كه بخشي از هزينهها صرفهجويي گردد. البته هنوز ارزيابيكاهش
هزينههاي اداري ميسر نميباشد.
با اين حال مزيت اصلي ادغامها،
ايجاد توانمندي لازم براي برنامهريزي جامع توسعه فعاليتهايكشاورزي و
صنعتي است. بحث مقرراتزدايي براي گسترش زمينه فعاليت بخش غيردولتي در
اموراقتصادي كه از بحثهاي مهم در سياستگزاري توسعه اقتصادي كشور است، با
انجام اين ادغامها و نگاهيجامع به مجموعه فعاليت هر بخش به سهولت
سروسامان مييابد.
مقرراتزدايي از عوامل اصلي در
توسعه سرمايهگزاري بخش خصوصي داخلي و خارجي ميباشد كهچنانچه در قالب
تشكيلات جديد بخش كشاورزي و صنعت در اسرع وقت صورت پذيرد، ميتواند درجذب
سرمايهگذاري داخلي و خارجي، رونق توليد، رشد و شكوفايي اقتصاد ملي، ايجاد
فرصتهاي شغليجديد در كشور به ويژه در حيطههاي مولد اقتصادي، تقويت بنيه
رقابت اقتصاد ملي و رشد و جهشصادرات غيرنفتي، كارساز گردد.
انتظار ميرود كه مزاياي اصلي
اقتصادي ناشي از اين ادغامها كه همانا مقرراتزدايي و ايجاد فضايمساعد براي
جذب سرمايهگذاري است، با اتخاذ سياستها و راهبردهاي مناسب در پايان برنامه
سومتوسعه اقتصادي كشور، بروز كند.
بازنگري در مجموعه سياستها،
راهبردهاي توسعه و مقررات حاكم بر توليد و تجارت بخشهايكشاورزي، صنعت و
معدن، يافتن مقررات و موانع دست و پاگير، اتخاذ شيوههاي نو در جهت كاهشمقررات
و تشريفات زايد دست و پاگير و اصلاح آنها ميتواند در ارتقاء بهرهوري و توسعه
بخش اصلياقتصاد كشور «توليد» نقش كارسازي داشته باشد. با واگذاري شركتهاي
دولتي قابل واگذاري به بخشغيردولتي و تسريع روند خصوصيسازي، ميتوان ساز
و كار مناسب براي توسعه سريع بخشهاي توليديكشور را فراهم ساخت.
مزاياي چنين اقدامهايي در
بلندمدت و از طريق رشد توليد وصادرات غيرنفتي ملموس خواهد بود و بهارتقاء
بهرهوري، سودآوري فعاليتهاي اقتصادي، تشويق بخش مردمي اقتصاد ملي به
سرمايهگذاري درفعاليتهاي مولد و در نهايت بهبود قدرت رقابت اقتصاد كشور در
عرصه بينالمللي و كسب سهم بالاتر دراقتصاد و تجارت جهاني مؤثر خواهد بود.
در نهايت بايد به اين نكته اشاره
كرد كه اقتصاد دولتي امتحان خود را در دو دهة پس از پيروزي انقلاباسلامي
داده است و نتيجه درخشاني نيز از جهت رشد سريع اقتصادي و كاهش اتكا به
درآمدهاي ارزيحاصل از نفت به جا ننهاده است. بر اساس برآورد كارشناسان
بينالمللي، رشد اقتصادي ايران در سالهايپس از پيروزي انقلاب بين 2 تا 4
درصد بوده است كه براي كشوري با ذخاير معدني سرشار، تنوع آب وهوايي و
استعدادهاي بالقوه بسيار در بخشهاي كشاورزي، صنعت و معدن، رشدي ناچيز است.
براي از بينرفتن فاصله اقتصاد ايران با اقتصادهاي تازه صنعتي شده جهان
در دو دهه اخير، دستيابي به ميانگين رشداقتصادي سالانه بين 6 تا 8 درصد
ضروري است. اصلاح ساختار اداري و مديريتي كشور و خارج ساختندولت از حيطه
تصدي فعاليتهاي اقتصادي گامي نخست براي تحول در اقتصاد ملي و تسريع روند
توسعهاقتصادي پايدار تلقي ميشود. انتظار ميرود اين گام با اقدامهاي بعدي
براي ايجاد امنيت اقتصادي وواگذاري فضاي باز و مساعد براي سرمايهگذاري و
فعاليت بخش غيردولتي، پيگيري شود تا تحقق اهدافاقتصادي - اجتماعي كشور در
بلندمدت (يك برنامه بيستساله تا آستانه سال 1400) ميسر گردد.