 |
|
|||||||
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|||
 |
||||||||
| > ماهنامه بررسيهاي بازرگاني > ماهنامه بررسيهاي بازرگاني شماره 161 |
|
هدفمندسازي
يارانهها در سال 1381
عملي ميشود
بودجه تصويري از پيشبيني درآمدها و هزينهها
براي دولت و شركتهاي وابسته به آن طي يك دورةمالي مشخص كه بهطور
معمول يك سال مالي است، ميباشد. بودجه عمومي و كل كشور تصويري ازاولويتبندي
نيازهاي توسعة اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي كشور
ارايه ميدهد و توانمندي مالي برايتحقق اهداف پيشبيني شده را در راستاي
برنامههاي ميان و درازمدت نشان ميدهد.
بهطور كلي هر اندازه كه پيشبيني درآمدها در
بودجه عمومي دولت و بودجه كل كشور واقعبينانهترباشد، ميتوان انتظار داشت
كه نوسانهاي غيرقابل جبران در منابع درآمدي كمتر خواهد شد و برنامههايپيشبيني
شده از احتمال و اطمينان بيشتر براي اجرا برخوردار خواهند شد. در صورتي كه
ارقام درآمديبودجه غيرواقعبينانه پيشبيني شود، امكان تحقق نيافتن اهداف
اولويتبندي شده بيشتر خواهد شد و دربسياري موارد، دولت براي تأمين هزينهها،
نيازمند تأمين كسري بودجه از راههاي گوناگون از جملهاستقراض
داخلي و خارجي، و يا افزايش پيشبيني نشده درآمدهاي مالياتي خواهد شد. در
نتيجه پيشبينيغيرواقعي از درآمدهاي دولت، بزرگترين عامل
ضربهزننده به برنامههاي اجرايي خواهد بود.
خوشبختانه در سالهاي اخير، پيشبيني درآمدهاي
دولت در چارچوب بودجههاي سالانه واقعبينانهترشده است، هر چند كه هنوز
بخش قابلتوجهي از درآمدهاي ارزي كشور و دولت وابسته به صدور نفت ونوسانهاي
قيمت آن در بازارهاي بينالمللي است. با وجود آنكه در سالهاي اخير پيشبيني
احتياطآميزدرآمد نفتي سبب ميشود كه اقتصاد ملي از آسيبهاي جدي و شديد در
امان بماند. اما در دوران رونققيمت نفت، پيشبينيهاي خيلي محتاطانه موجب
ميشود كه برنامههاي محدودتري در اولويت كار دولتقرار گيرند و همانگونه كه در
سال جاري شاهد بوديم، ماهها بحث نحوة هزينهسازي مازاد درآمد نفتي درمحافل
اقتصادي مطرح بود.
اگرچه در قالب سومين برنامة
پنجسالة توسعة اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي كشور،
تشكيل صندوقذخيرة مازاد درآمد نفتي براي بهرهگيري از وجوه
پسانداز شده در اين صندوق در سالهاي رشد درآمد نفتي(نسبت به پيشبيني
برنامه) در سالهايي كه با افت درآمد نفت مواجه خواهيم شد، پيشبيني شده
بود، امابحث در خصوص هزينهسازي مازاد درآمد نفتي همواره جريان داشت تا
سرانجام تكليف قضيه در مجلسشوراي اسلامي روشن شد.
بحث در خصوص ارزيابيهاي كارشناسي درآمدها و
هزينههاي دولت در يك سال مالي، موضوعياست كه همواره در اقتصادهاي تكمحصولي
و آسيبپذير وجود دارد و يگانه
طريق عبور از اين تنگنا،متحول
ساختن ساختار اقتصادي، كاهش اتكاء بودجه دولت به درآمدهاي با منشأ خارجي و
توجه ويژه بهدرآمدهاي مالياتي به تناسب توان توليد ناخالص ملي است. هر
اندازه كه اقتصاد كشور بازتر شود،فعاليتهاي اقتصادي رونق بيشتري خواهد يافت
و دولت ميتواند به درآمدهاي مالياتي در خور توجهيدسترسي پيدا كند.
درآمدهايي كه از منابع مطمئني براي دولت تلقي ميشوند و قابليت وصول و
تحققبيشتري دارند و متناسب با توسعه اقتصادي قابليت انعطاف بيشتري خواهند
داشت.
اما آنچه بيش از همه در بحث بودجهريزي حايز
اهميت است، نظام بودجهبندي ايران است كه دست كمدر نيمقرن اخير از تحول
متناسب با توسعه اقتصادي كشور برخوردار نبوده و در واقع تقسيمبندي و توزيعجريان
درآمد نفتي به مسيرهاي مختلف با اولويتهاي مدنظر دولتهاي حاكم بوده است.
طي اين مدت، هر دولتي كه بر سر كار بوده
بنا به اولويتهاي مورد نظر و مصالح خود توزيع درآمد نفتيرا در چارچوب بودجه
انجام داده است. در سالهاي پس از پيروزي انقلاب اسلامي نيز اگرچه در
فرآيندتخصيص بودجه به مخارج گوناگون چارچوب ارزشها، اولويتهاي مردمي
و فرآيند توسعه اقتصادي،اجتماعي و فرهنگي بيشتر مد
نظر قرار گرفته
و سهم بودجههاي عمراني روز به روز افزايش يافته و در مقابلسهم بودجههاي
جاري (هزينههاي جاري) به نسبت كل بودجه تقليل يافته است، اما در نهايت
نظامبودجهبندي دچار تحول اساسي نشده است. حتي در بودجههاي عمراني با
توجه به ميزان درآمدهاي قابلحصول، تخصيصها به صورت بهينه صورت نگرفته و اجراي
طرحهاي عمراني به لحاظ محدوديتهايبودجه به درازا كشيده است، به طوري
كه گاهي
برخي طرحها در مرحله بهرهبرداري از جنبه اقتصادي فاقدتوجيه فني - اقتصادي
شده است. به طور متوسط دوره اجراي طرحهاي عمراني ملي به هشت تا نه
سالميرسد كه اين دوره زماني بسيار طولاني ميباشد. در بسياري از كشورهاي
همطراز ايران متوسط مدتاجراي طرحهاي عمراني ملي به كمتر از پنج سال ميرسد.
تغيير نظام بودجهريزي در ايران به زعم
زيادي از كارشناسان، يك ضرورت غيرقابل انكار است. اينكارشناسان عقيده
دارند كه بودجههاي سالانه ميبايست در قالب برنامههاي توسعة اقتصادي،
اجتماعي وفرهنگي
بلندمدت (20 ساله) و ميانمدت (5 ساله) شكل نگيرد تا بتواند
در راستاي اهداف توسعهاي قرار گيرد و به تحقق
برنامههاي توسعهاي ميان و درازمدت كمك كند.
در جريان تصويب بودجه سال 1380 شاهد بر
عملكرد متفاوتي بوديم. براي نخستين بار در سالهايپس از پيروزي انقلاب
اسلامي، بودجه سال 1380 سرانجام در مجمع تشخيص مصلحت نظام به تصويبنهايي
رسيد.
اگرچه اختلاف
نظر مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان در خصوص
بودجهبندي در سالهايگذشته
نيز وجود داشت، اما اين اختلاف نظرها همواره با رد و بدل شدن پيشنهادها و
انجام تعديلهاي لازمدر ميان اين دو نهاد، حل و فصل ميشد. اما در سال
جاري شاهد بوديم كه اختلاف نظر مجلس و شوراينگهبان به ارجاع
لايحه بودجه به مجمع تشخيص مصلحت نظام انجاميد و سرانجام در پارهاي
موارد نظردولت و در برخي موارد نظر شوراي نگهبان تأييد شد.
اما آنچه حايز اهميت است، تحول اساسي در
نظام بودجهبندي است كه ميبايست در برنامه سومتوسعه اقتصادي محقق گردد. اين تحول
در حالي قابل حصول و مفيد خواهد بود كه طرح آمايش سرزمين وبرنامهريزي
منطقهاي بتواند در چارچوبي اصولي تهيه گردد و وفاق
ملي براي تحقق آن جهت دستيابي بهتوسعه اقتصادي پايدار تحصيل گردد. در اين
شرايط ميتوان تحولي شايسته در نظام بودجهريزي كشورايجاد كرد.
رييس سازمان مديريت و برنامهريزي كشور نيز
در جمع معاونان و مديران اين سازمان به تازگي اعلامكرد: نظام بودجهريزي
در آيندهاي نزديك طراحي و اعمال خواهد شد.
دكتر محمدرضا عارف گفت: در طراحي
نظام جديد بودجهريزي، هدفمند كردن يارانهها و يكسانسازينرخ ارز پيشبيني
شده است و انتظار ميرود، در تدوين بودجه سال 1381 اين امر عملي شود.
وي گفت: سازمان مديريت و برنامهريزي
كشور در نظر داشت كه بودجه سال 1380 را با نظام جديدطراحي كند، اما به دليل
فرصت محدود اين كار مقدور نشد.
آنچه كه رييس سازمان مديريت و برنامهريزي
كشور در خصوص تغيير نظام بودجهريزي در آيندهمطرح ساخت به ويژه در خصوص
هدفمند كردن يارانهها در چارچوب قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي،اجتماعي
و فرهنگي
نميگنجد
و در نتيجه از هماكنون ميتوان انتظار داشت كه در بررسي و تصويب لايحهبوجه
سال 1381 نيز بحثها و اختلافنظرها وجود داشته باشد.
به عقيده كارشناسان، ضرورت دارد كه فضاي
مساعد براي طراحي برنامههاي توسعه اقتصادي،اجتماعي و فرهنگي بلندمدت
در قالب طرح آمايش سرزمين بوجود آيد و در جوي خالي از برخوردهايسياسي،
توانمنديها، استعدادهاي بالقوه و بالفعل اقتصادي مناطق كشور مورد مطالعه و
ارزيابي صحيحقرار گيرد
و برنامههاي بلند و ميانمدت در خصوص توسعه منطقهاي تدوين شود. با واگذاري و تفويض
اختيارات دولت به مناطق و استانها بتدريج فضاي لازم براي طراحي برنامههاي
عملي ميان و كوتاهمدت وبودجهبندي متناسب با نيازهاي توسعهاي باز خواهد
شد و نظام بودجهريزي بر مبنايي اصولي دچار تحولخواهد شد. تحولي كه توسعه
اقتصادي، اجتماعي مناطق، اقتدار دولت مركزي و توسعه پايدار اقتصاد مليرا به
ارمغان خواهد آورد.
به نظر نميرسد كه ايجاد تحول در بودجهريزي
با اقدامات عجولانه و بحثبرانگيز بتواند نتايج مثبتيببار آورد.
اقداماتي نظير هدفمند كردن يارانهها نيازمند مطالعات دقيق و در اختيار داشتن
اطلاعات صحيحو كامل از اقشار آسيبپذير اجتماعي است تا بتوان با افزايش سهم
پرداختهاي انتقالي دولت در مجموعهپرداختها، امكانات مالي لازم براي
تخصيص هدفمند يارانه را فراهم آورد.
در همين حال ايجاد ثبات نرخ ارز به پايگاه و جايگاه مناسب
فعاليتها و ساختار اقتصادي كشور بستگي دارد.
همچنين، عوامل بيروني مانند نوسان درآمدهاي نفتي، عوامل رواني، واكنشهاي
سياسي و ...در آن تأثير دارد. اما مادامي كه ساختار اقتصاد كشور از بنيه
رقابتي كافي در عرصه داخلي و بينالملليبرخوردار باشد، نوسانهاي نرخ ارز
هدايتشده و قابل كنترل خواهد بود و نميتواند آسيبهاي جدي بهاقتصاد ملي
وارد كند.
در نهايت بايد متذكر شد كه تحول نظام بودجهبندي،
ضرورتي غيرقابل انكار است، اما اين تحولميبايست در چارچوب برنامهاي روشن
و با اهدافي شفاف صورت گيرد تا بتواند اثرات مثبت خود را دررشد
بهرهوري اقتصادي و تخصيص بهينه منابع انساني و مادي كشور به جا گذارد.
انتظار ميرود در فرصتي كه تا پايان سومين
برنامه پنجساله توسعه اقتصادي كشور در دسترس است،مطالعات كافي در خصوص
طرح آمايش سرزمين و برنامهريزي منطقهاي به نتيجه برسد و برنامه توسعهبلندمدت
و ميانمدت كشور به ويژه چهارمين برنامه پنجساله توسعه اقتصادي، اجتماعي
و فرهنگي
در قالبآن تدوين گردد
و نظام بودجهريزي سالانه نيز در راستاي تحقق اهداف برنامههاي ياد شده
دچار تحولاساسي و كارساز گردد.